行政组织理论

行政组织理论学 2019 版 ——高等教育出版社(倪星)，含多选。

行政组织理论（总分100分，考试时间150分钟）
一、单选题(共25题，每题1分，共25分)
二、多选题(共6题，每题2分，共12分)
三、简答题(共5题，每题5分，共25分)
四、论述题(共2题，每题12分，共24分)
五、案例分析题(共1题，共14分)

一、绪论

行政与组织理论概述

组织 是人类生存的基本方式，是连接人与社会的中介， 是社会的细胞、社会的基本单元，是人们实现共同目标的工具。(单选、辨析)

广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党中的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。
狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级的意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。(辨析)

★ 构成组织和行政组织的要素有
(1)三种物质要素：人员、经费、物资设备
(2)三种精神要素：目标、权责结构、人际关系

行政组织的 第一个物质要素 是人员，这是行政组织的主体、核心；
经费 是维持行政组织运行与发展不可缺少的要素；
物资设备 是行政组织赖以生存和发展的物质基础。

★ 行政组织的一般性质包括 静态的组织结构、动态的组织过程、生态的组织环境 和 心态的组织意识 四个方面。

★ 职位 是行政组织的基本元素和细胞，职位之间的权责关系构成了整个行政组织的结构。职能目标是组织结构建立的依据，是组织的层次和部门划分、职位配置的出发点和归宿。

★ 行政组织的特殊性质体现为 政治性、社会性、权威性、 法治性、系统性、服务性。

行政组织功能是指作为国家行政管理主体的各种行政组织，在依法管理社会公共事务的过程中所具有的独特作用。它反映着国家行政管理活动的基本内容与行为方向，是国家本质的具体表现。
行政组织功能的行使以立法机关制定的法律为出发点，以司法机关的强制力为后盾。

行政组织功能 的内容有 政治功能、经济功能、文化功能、社会功能。当代各国行政组织的社会功能主要有提供社会保障、促进公正的收入分配、控制人口增长和环境保护。

行政组织功能的特点
(1)广泛性与有限性
一方面，行政组织功能具有无所不包的广泛性。另一方面，行政组织功能又是有限的，它表现在：第一，行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限;第二,凡是私人生活领域,只要不触犯刑律，行政组织就不应干预；第三，行政组织功能发挥要以法律为依据；第四，行政组织自身的能力也是有限的。
(2)稳定性与变异性
一方面，行政组织活动的普遍性,要求其功能具有一定的稳定性。另一方面，行政组织的功能又具有变异性，行政组织功能不是一成不变的。

行政组织理论的研究内容包括:
(1)综合性总体研究，主要研究行政组织的性质、要素、作用、区别及历 史发展与理论发展;
(2)静态研究，主要研究行政组织的目标、结构和体制;
(3)动态研究，主要研究行政组织的建立、管理与变革。

行政组织理论的学科性质
行政组织具有双重的性质，它既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体，由此决定了行政组织理论既有特殊的 政治性，又有各个不同国家所共有的 社会性。

★ 行政组织理论的研究方法和意义
行政组织理论的研究方法主要有 阶级分析的方法、系统分析的方法、理论联系实际的方法、静态与动态相结合的方法、纵向与横向相结合的方法 等五种方法。

★ 行政组织理论的研究意义
(1)研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的行政组织理论体系。
(2)研究行政组织理论是实现行政组织科学化、法治化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。
(3)研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的实践需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。
(4)研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要

★ 理论联系实际的方法
理论联系实际是马克思主义的一个基本原则，也是研究行政组织理论应有的学风和方法。它要求任何理论的研究必须从实际出发，实事求是，从大量的客观存在中寻找其自身的规律。行政组织理论是一门应用科学，具有直接的实践性，理论联系实际的方法显得更为重要。

二、行政组织的演变

外国行政组织的演变

奴隶制时期的外国行政组织
原始社会末期，随着阶级和国家的出现，产生了最早的行政组织。
外国奴隶制时期最典型的行政组织是 古埃及、古希腊、古罗马。

古埃及实行奴隶主君主专制，其行政组织是高度混同的，祭司在国家机构中地位显著。雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型,当时国家最高权力机关是 公民大会，最重要的权力机关是 元老院。保民官 是古罗马平民的代言人，其职责是维护平民的利益，这是罗马民主制的一大特色。

雅典的行政组织具有原始的民主行政特征，强调依法行政，行政官员非专业化、非职业化、无报酬,行政职能简单。古罗马的行政组织分古罗马共和国时期和古罗马帝国时期两个阶段。共和国的日常行政机关掌握在执政官、检察官、保民官、营造官等高级长官手中。公元4世纪，古罗马帝国被统一划成高卢、意大利、伊里利亚和东方四大行政区。

★ 奴隶制时期外国行政组织的特点
(1)行政组织职能简单且未明确分化。
(2)古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工，行政管理也带有民主与法治色彩，不同于古埃及的君主专制。
(3)中央和地方的关系相对简单。
(4)在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

★ 封建制的行政组织，东方以中国为代表，西方以英国为代表。西方国家的议会和内阁都 发源于英国。御前会议的出现意味着国王和国家行政组织开始从贵族会议中分离出来。“地方自治之乡”在 英国。监察官的设置是 法国 完成中央集权化的行政框架的重要标志。

★ 英国在盎格鲁-撒克逊时代有国王和贤人会议两个权力中心，在威廉时期形成召集贵族会议和御前会议的惯例。英国地方行政组织由 郡、百户区、村社 三级组成。中世纪法国君主制度经历了地方分封的封建君主制、等级君主制、中央集权的专制君主制三个阶段，行政组织也经历了相应演变。

★ 封建制时期英法行政组织的特点
(1)立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。
(2)中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。
(3)地方行政组织较奴隶制时期有很大的发展。
(4)王权与教权的关系十分密切，它们之间既有斗争又有合作。

资本主义时期的国家行政组织才是现代意义上的行政组织。就政府组织形式而言，最典型的有英国的内阁制、美国的总统制、法国的半总统制三种
(1)英国的中央行政组织主要有枢密院、内阁和政府各部。内阁是英国 实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构，其主要职能有:行政职能、决策职能、立法职能、监督职能。英国地方行政组织一般分为二级(郡、区)或 三级(郡、区、教区或社区)。其主要职能有:管理交通道路、维护公共秩序和 治安、搞好环境卫生、制定和实施城乡规划、发展公共事业、提供福利服务。
(2)美国是联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的国家，也是总统制 特征最突出的国家。美国行政组织包括联邦政府机构、州政府机构以及地方 政府机构。联邦政府机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构组 成，其中部是最重要的行政机关。 独立行政机构有“第四部门”之称，县有专业性强、具有独产性、行使 混合权力、办事效率高的特点
联政府第一个具有重要地位的独立行政机构是1887年成立的州际商业委 员会联邦政府与州政府实行分权制，不存在直接的领导和从属关系。美国市政府的组织形式有市长一市议会制(最古老、最通行)、市经理制、委员会制、大都会区制四类
(3)法国的半总统制半议会制体制是行政组织运行的基础其中央行政组织由总统总理和中央各部等组成，地方行政组织有大区、省和市镇三个层次。省是法国最主要的国家行政区域，市镇是法国最古老的地方行政组织。法国行政体制的主要特征是高度中央集权，中央政府对地方团体自治行政机关行使监督权。

美国内阁与英国内阁的不同特点
(1)美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任。
(2)美国内阁只向总统负责，不向国会负责。
(3)美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定的会期。

法国地方行政组织的特点
(1)每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表。
(2)其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团体自治行政机关，其机构是议会及议长。前者负责国家在地方的事务，后者负责纯地方事务。

资本主义时期外国行政组织的特点
(1)行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。
(2)行政组织职能已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。
(3)行政权力越来越大。行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升。
(4)中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国的共同要求。

中国行政组织的演变

夏朝创立了王位世袭制度,周朝中央政府主要机构是“三司”"六太”。秦汉确立专制主义中央集权制,中央朝廷内实行三公九卿制，其中丞相地位最高。自魏晋至隋、唐形成了三省六部二十四司制(中书、门下、尚书三省，吏、户、礼、兵、刑、工六部)，其中尚书省是全国最高行政机关。

宋、元时中书省逐渐成为最高行政机关，枢密院、中书省、御史台是当时中央最重要的三大机关。明、清罢丞相设内阁。地方行政组织演变，秦设郡、县两级，汉末有州、郡、县三级，隋、唐有州、县两级，宋朝有路、州、县三级，元朝有省、路(府、州)、县三级，明代有省、府、县三级，清朝有省、道、府、县四级。元朝创立的行省制度是我国古代地方行政组织的一次重大改革。

中国古代行政组织的特点
(1)强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。
(2)中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。
(3)中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。
(4)中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩

南京临时政府时期(1912-1913)：先依据《临时政府组织大纲》，采取总统制，后公布《中华民国临时约法》，改总统制为参议院下的内阁制。
北洋政府时期(1913-1928)：公布《新约法》，改内阁制为“总统制”后改帝制。
国民政府时期(1927-1949)：根据孙中山的五院制构想，国民政府由行政院、立法院、司法院、考试院和监察院组成，行政院是国民政府的最高行政机关，五院院长由国民党中央执委会选任。

中华民第一阶段(1949-1954)的行政组织:典型的议行合一体制政务院是国家政务的最高执行机关。第二阶段(1955一1966)的行政组织：全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，国务院组织结构由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成。国的行政组织特点
(1)中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国的思想。
(2)孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权分立的思想，具有历史的进步意义。
(3)从法律上确立了国民党一党专政的政治体制。
(4)在中央与地方的关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。

中华人民共和国的行政组织
第一阶段(1949-1954)的行政组织：典型的议行合一体制，政务院是国家政务的最高执行机关。
第二阶段(1955一1966)的行政组织：全国人民代表大会是国家最高权力机关，国务院是最高国家权力机关的执行机关，国务院组织结构由职能机构、直属机构、办公机构三大块组成。
第三阶段(1967一1974)的行政组织：上海“一月风暴”后,革命委员会成为政府机构,1970年开始的机构大精简使国务院机构总数达到中华人民共和国成立以来的最低点(32个)。
第四阶段(1975-1981)的行政组织：到1981年12月,国务院机构总数达到中华人民共和国成立以来的最高点(100个)。

我国多数地方行政组织为省、市(地级)、县、乡四级。全国有 23 个省、5 个自治区、4 个直辖市、香港和澳门 2 个特别行政区，6 个行政特区。地方各级人民政府之间基本没有职能的不同，只有管理地域面积的大小或个别机构不同。
地方各级政府机构大致分为经济管理部门、政法管理部门、综合管理部门、教科文卫事业管理部门、经济和社会的监督部门和其他管理部门六类。国家规定省级政府设 40 个左右机构，地级市政府设 30 个左右机构，县级政府设 20 个左右机构。在中央与地方的关系上，实行层级节制的中央集权型行政体制，这一体制是在计划经济时期形成的。

★ 中华人民共和国行政组织的特点
(1)中华人民共和国行政组织具有充分的人民性，人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。
(2)中华人民共和国行政组织的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。
(3)在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻了民主集中制原则。
(4)中华人民共和国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端，如机构臃肿、部门林立等。

★ 两个“怪圈”与计划经济体制的关系
(1)我国行政组织进行过多次调整与改革，虽然取得了一定的成效，但始终摆脱 不了两个“怪圈”:一是机构设置上的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈；二是权限划分上的“一统就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的怪圈。
(2)就我国的实际情况分析，高度集权的管理体制以及政府对社会经济事务的直接管理方式是导致这两个怪圈的根本原因，而高度的集权管理体制和政府对社会经济事务的直接管理又根源于无所不包的计划经济体制。

三、科层制组织理论

科层制组织理论的产生

科层制概念的源起
科层制是一种建立在合法统治理论基础之上的，以分工、分层、规则、集权等为特性的金字塔式的组织结构形态和管理方式，其理论产生与发展应归功于 韦伯。

科层制组织兴起的条件

1. 社会分工的出现
2. 货币经济的存在
3. 大众化教育的普及
4. 理性精神的普遍认可

科层制组织的理论和实践基础
威尔逊 于 1887 年发表了《行政学研究》一文，他在文中指出行政学研究的目标在于了解。为了政府能够成功有效地完成工作，威尔逊又进一步提出了 政治与行政二分法 原则，这种理论的建构为韦伯的科层制理论体系提供了学理上的支持。

19世纪70-80年代英美两国先后建立了文官制度，即国家公务员制度。文官制度的建立实行了新的人事管理原则，主要包括 法制化、职业化、专业化、价值中立、政务官与事务官分离 等原则，这些原则为韦伯科层制理论的实践奠定了基础。可以说，韦伯科层制理论正是通过公务员制度的建立与发展，才得以从理论走向了实践。

科层制组织的特征与要素

★ 科层制组织的基本特征包括: 专业化、层级化、规则化、非人格化、技术化

1. 专业化原则既适用于组织中的个人,也适用于组织单位或分工关系。在层级制组织中工作是根据工作类型和目的进行划分的，有很清楚的职责范围,对权力义务体系的规定细而明晰，使得每个人都能够按照章办事而不超越义务的范围。
2. 层级化又称等级化，机构和行政人员按照层级原则进行管理。科层制组织是一个等级实体,具有等级与权力一致的特征,在这样的一个等级实体中,将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制,由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织,于是便形成科层制组织中层级节制的权力体系科层制组织拥有大批行政人员,其高度专业化需要一个复杂的协作系统
3. 规则化又称法制化、制度化。在现代科层制组织中，通常要制定一套规则和程序来规范组织及其成员的行为,以保证整个组织管理工作的一致性和明确性，组织还行包括成员间的活动与关系都受规则或制度限制。
4. 非人格化：在一般组织中,人们的个人情感和偏好等非理性因素常常会影响其理性、合法性和客观性，并进而会助长亲情、裙带和偏爱等关系。“非人格化”被视为科层制组织的“特殊美德”。
5. 技术花：专业化、层级化的科层制要求管理者必须训练有素。在科层制组织中组织成员都具备相应的专业技术资格，组织成员凭自己的专业所长、技术能力获得工作机会,享受工资报酬;组织按成员的技术资格授予其职位,并根据成员的工作成绩与资历条件决定其晋升和加薪与否，从而促进个人为工作尽心尽职,保证组织效率的提高。

科层制组织的要素体质
尽管现代社会科层制组织机构的形式干差万别、各有侧重，但就最般、最抽象的特征而言，却与韦伯科层制所设立的机构规范内容一致。

• 权限预先确定;
• 职位的层级化；
• 职务的履行;
• 职位；
• 调节;
• 专业训练;
• 工作例行化;
• 限制

角色要素的原则，被加 布里埃尔·亚伯拉罕·阿尔蒙德 处理为 “选择和诱导” 两个标准化的分析概念。

科层制组织价值规范的 核心要素 有:
(1)效率
(2)功利
(3)工具一目标取向的合理
(4)服从

合理性是韦伯科层制理论重要的学理预设，是他设计理想型科层制模式的一个最基本原则。
韦伯认为合理性有两种形式，即形式合理性(或工具合理性)和实质合理性(或价值合理性)。

★ 为了构建合法性的现代统治类型，韦伯将合法性权威分为三种类型: 传统权威、魅力权威、法理权威

传统型组织是以传统权威为核心、以先例或惯例为基础的组织，而这些先例或惯例是由其统治者以传统遗传下来的规则加以确定的。
魅力型组织，又称神秘化组织或卡里斯马型组织，这种组织形态基于领导者的“超凡魅力”(包括领袖的超人能力、英雄主义精神及模范品格等)而产生。
魅力型组织主要表现为以下特点：

1. 维系组织的基础是非理性的
2. 组织内部管理的非专业化
3. 组织的不稳定性

不同权威下的组织类型
理性——合法型组织,又称科层制组织。这类组织以组织内部的各种规则为基础，人们对权威的服从以依法建立的等级体系为依据。

科层制组织的实践困境与理论发展

科层制组织的实践困境

1. 形式主义导致的效率悖论
2. 压抑个性导致的创新缺失
3. 本位主义导致的合作意识缺乏
4. 文牍主义导致的积极性不足
5. 权力垄断导致的反民主性

科层制组织理论的延续和发展
[单选]
米塞斯将科层制度界定为“一种行政技术和组织原则””。他指出,人们经常认为科层管理和民主政府、民主制度是不相容的,这是一种谬见。
[单选]默顿对科层制所引|起的组织功能失调问题进行了深人研究，最早提出“反功能”这一概念，其主要是针对韦伯几乎只强调科层制的正面功能而提出的。
默顿指出，科层制在提高了效率的同时，也具有明显的反功能，其主要表现为：刻板僵化，墨守成规，效率只针对例行事务，一旦特殊事件发生，既定条件改变，便反应迟钝，动作缓慢。

当西方公共行政学界对科层制的批判和否定正值高峰之时,查尔斯·古德塞尔提出了不同于主流论调的独特观点。他认为,来自大众媒体的指责有失偏颇，其可信度将受质疑，而学术界的批评更为激烈和深刻。
古德塞尔主要从五个方面对科层制进行了辩护

1. 对有关科层制的调查数据进行分析
2. 对科层制进行比较研究
3. 指出科层制已背负“不能承受之重”
4. 对科层组织中的成员进行部析
5. 又对科层制的规模进行新考察

[单选]塞尔兹尼克对科层组织内部的授权问题进行了研究，他认为授权是科层制实行控制的需要。当组织规模达到一定程度后，由于个人能力的限制,组织必须进行分权和授权。

★ 科层制组织理论的延续和发展

1. 米塞斯对科层制的辩证理解
2. 默顿、布劳等对科层组织反功能的分析
3. 古德塞尔对科层制的辩护
4. 塞尔兹尼克对于科层组织内部授权的研究

四、人本主义组织理论

人本主义组织理论的产生

★ 人本主义概念的源起[单选、辨析]
人本主义的本质是把人变为主体，号召人以主体的姿态面对整个世界；强调的核心是人的主体性，即人类主体性和个体主体性。所以，人本主义就其本质而言就是以人为中心的主体主义。

人本主义组织理论的产生背景 [单选、辨析]
20世纪20年代以后，人们的教育水平普遍提高，各种需要随之产生这一时期，资本主义国家中许多企业尽管采取了 泰勒的科学管理，但劳资纠纷和罢工还是此起彼伏，此种情况是促使资产阶级的管理学者深入研究决定工人劳动效率的关键因素的原因。在这种背景下，20 世纪 30 年代，人本主义的组织理论就应运而生。

人本主义组织理论的提出 [单选、辨析]
所谓人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据，对人在组织中的本性和需要、行为和动机以及工作中的人际关系进行分析研究的组织理论，其研究内容主要包括：
组织中人的社会心理因素、行为动机；
工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果、人性与组织等；

人本主义组织理论的主要思想

梅奥的人际关系学说

梅奥的人际关系学说
[简答] 人际关系学说的主要观点
(1)工人是“社会人”而不是“经济人”
(2)企业中存在“非正式组织”
(3)满足工人的社会欲望，提高工人的士气，是提高生产效率的关键
(4)采用新型的领导方法

☆ 梅奥认为：组织可以分为“正式组织”和“非正式组织”两种。
正式组织，是指为了实现组织总目标而担当有明确职能的机构，这种组织对于个人有强制性，这是古典组织论者所强调和研究的。

梅奥的人际关系学说
人际关系学说认为，职工在共同工作和共同生产中，必然产生相互之间的人际关系，产生共同的感情，自然形成一种行为准则或习惯，要求个人服从。这就构成了“非正式组织”，这种非正式组织对于工人的行为影响很大，是影响生产效率的重要因素。

巴纳德的非正式组织理论

[单选] 对于个人目标和组织目标的不一致，巴纳德提出了 “有效性”和“能率” 两条原则。
[单选] 巴纳德提出了“组织人”的概念，对行政人员最重要的要求就是忠诚，或者受“组织人格”的控制。

马斯洛的需要层次论

[单选、多选] ★ 马斯洛把人的需要划分为五个层次:

• 生理的需要
• 安全的需要
• 感情的需要(归属和爱的需要)
• 尊重的需要
• 自我实现的需要

马斯洛的需要层次论的基本论点
(1)人是有需要的动物，其需要取决于他已经得到了什么，尚缺少什么，只有尚未满足的需要能够影响行为。换言之，已得到满足的需要不能起激励作用。
(2)人的需要都有高低层次，某一层次的需要得到满足后，更高层次的需要才会出现。马斯洛认为，在特定的时刻，人的一切需要如果都未得到满足，那么满足最主要(基本)的需要就比满足其他需要更迫切。只有排在前面的那些需要得到满足，才能产生更高一级的需要。而且只有当前面的需要得到充分满足后，后面的需要才显出其激励作用。

[简答、论述] 需要层次论在组织管理实践中的应用
在组织管理的实践中，了解员工的需要是应用需要层次论对员工进行激励的一个重要前提。由于在不同组织中、不同时期的员工以及组织中不同员工的需要存在差异性，且经常变化。因此，管理者应该经常用各种方式进行调研，弄清员工未得到满足的需要是什么，然后有针对性地进行激励。

赫茨伯格的双因素理论

[单选、多选] 激励因素属于 工作本身 和 工作内容 方面的因素，是指能带来积极态度满意、自我实现和激励作用的因素，它包括 成就、赏识、挑战性的工作、责任和进步 等五种因素。
[单选、多选] 保健因素属于工作环境和工作条件方面的因素，主要包括公司政策、管理措施、监督、人际关系、工作条件、工资、福利等，没有激励作用

★ 需要层次理论与双因素理论的关系
赫茨伯格的双因素理论与马斯洛的需要层次理论具有对应关系：

• 马斯洛提出的 高层次需要 其实就是赫茨伯格的所谓 激励因素。
• 马斯洛列举的为维持生活所必须满足的 低层次需要 则相当于 保健因素。

★ 双因素理论的应用
(1)直接满足。这种满足是通过工作本身和工作过程中人与人的关系得到的。它能使员工学习到新的知识和技能，产生兴趣和热情，使员工具有光荣感，责任心和成就感，因而，可以使员工受到内在激励，产生极大的工作积极性。对于这种激励方法，管理者应该予以充分重视。这种激励的措施虽然有时所需的时间较长，但是员工的积极性一经激励起来，不仅可以提高生产效率，而且能够持久，所以，管理者应该注意充分运用这种方法。
(2)间接满足。这种满足不是从工作本身获得的，而是在工作以后获得的。例如晋升、授衔、嘉奖或物质报酬和福利等，就都是在工作之后获得的。间接满足虽然也与员工所承担的工作有一定的联系，但它毕竟不是直接的，因而在调动员工积极性上往往有一定的局限性，常常会使员工感到与工作本身关系不大而满不在乎。研究者认为，这种满足虽然也能够显著地提高工作效率，但不容易持久，有时处理不好还会发生副作用。

麦格雷戈的X理论一Y理论

[简答] 麦格雷戈的X理论一Y理论
X理论的主要观点：
(1)一般人生来就是懒惰、不求进取的，希望工作越少越好，所以总是设法逃避工作。
(2)多数人都没有雄心壮志，愿意接受别人的指挥或指导，而不愿主动承担责任。
(3)多数人的个人目标都是与组织的目标相矛盾的，必须用强制、惩罚的办法，才能迫使他们为实现组织目标而努力。
(4)激励只在生理和安全需要层次上起作用，只有金钱和地位才能鼓励他们努力工作。
(5)人习惯于守旧，反对变革，绝大多数人只有极少的创造力和想象力。
(6)人是缺乏理性的，一般不能控制自己，易受外界或他人影响。
Y理论的主要观点：
(1)人并不是生来就懒惰的，而要求工作和劳动是人的本能。
(2)人们具有自我控制和自我监督的能力，即使没有外界的压力和处罚的威胁，他们也一样会努力工作以期达到目的。
(3)人们愿意为集体的目标而努力，在工作上会尽最大的努力，以发挥创造力、才智等。

阿吉里斯的人性与组织理论

[单选、辨析]
“组织学习”理论，是阿吉里斯对于组织变革问题的一种继续思考和研究的结果。
[单选、辨析] 阿吉里斯的组织学习，目的是要营造出适应当代社会发展的新型组织，最终效果是要实现员工的个性发展、组织的协调一致、效益的内外平衡(组织内部效率和外部效应的平衡)。

阿吉里斯的组织学习理论的影响
在人际管理的诸多著作中，我们发现阿吉里斯的著作对人性与组织间的关系做了最精致而全面的论述。但是，就当前的观点来看，论述并没有超越工具理性观点的束缚。然而，阿吉里斯所特别强调的组织学习有望最终产生连阿吉里斯本人可能也未曾预料到的深远的影响。
通过他的理论，我们甚至可以在工具理性和对工具理性的批判之间建立起新的联系，其理论对 公共组织 和 私人组织 的理论(尤其是组织变迁方面)已经产生了实际影响。

戈尔姆比斯基的公共组织发展理论

单选 罗伯特·戈尔姆比斯基 把组织发展看作公共部门组织成长与变迁的理论起点，其著作 《人管理与道德》 是其关于行政伦理的早期研究成果。

多选 实验室途径中有 五个 引导个人与组织改变的价值取向:
(1)接受以相互接近和开放沟通为基础的询问;
(2)行为选择的意识和认知;
(3)权威的合作性概念;
(4)互相帮助的关系;
(5)人际关系中的真诚态度

早期

传统时期，产生于 19 世纪末 20 世纪初

行为科学时期：

现代：

人本主义组织理论简评

人本主义组织理论的基本观点

(1)组织的心理一社会性。
(2)组织是一个协作平衡系统。
(3)非正式组织的影响力。
(4)组织的沟通。
(5)组织的人格整合性。

人本主义组织理论的优点
(1)强调“人性”作用而非“机械”的作用
(2)强调“动态”而非“静态”
(3)强调“心理”而非“生理”
(4)强调“组织功能”而非“组织结构”
(5)既重视“正式的”，也重视“非正式的”

人本主义组织理论的缺陷
首先，人本主义组织理论家们多是抽象地研究人的本性和人的行为，并用封闭的观点来研究组织，没有将其与组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来
其次，人本主义组织理论研究的对象是人，人有思想、有意识、变化多样，差异甚大，从而带来研究结果的可靠性及置信度等问题;
最后，人本主义组织理论提出的一些命题，像满意的工人是生产能力较高的人、正式结构限制自我实现的满足等，也受到现代组织理论家们的批判因此，人本主义组织理论存在着一定的局限性，但是他们在很多方面弥补了古典组织理论的不足，丰富了组织理论的研究内容和范围。

五、网络型组织理论

多选、简答
网络型组织之所以会出现在20世纪的后期，并迅速成为组织研究的核心，以及在现实经济实践中扮演越来越重要的角色，有其深层根源。

★ 多选、简答 网络型组织产生的深层根源
网络型组织可归纳为以下五点
(1)时代背景特征：知识经济时代的非理性、不确定性特征
(2)传统模式弊端：科层制组织日益显现的弊端
(3)信息技术发展：为网络型组织提供了直接的技术支持
(4)企业实践基础：发达国家大型企业的组织结构调整
(5)学科理论基础：相关学科的理论发展

单选、简答、辨析 网络型组织的含义
网络型组织是一种基于共同目标或价值取向的合作竞争型的准市场组织，是介于市场和企业之间的一种制度安排。
它以独立个体或群体为结点，以彼此之间复杂多样的经济联接为线路形成互相依赖、动态灵活的分工协作系统，网络型组织中的企业行为由相互之间的关系所决定，本质上是一种价值互补关系。

★ 多选、简答 网络型组织的特点
(1)网络型组织是企业及社会组织之间的一种制度安排
(2)其形成具有很强的自组织性。
(3)信息技术在网络型组织中至关重要
(4)交互作用的网络关系能够达到价值和能力的互补
(5)网络结点及其联结方式具有多样性和层次性
(6)具有动态开放性、仓创新性和边界模糊性
(7)组织成员具有共同目标
(8)自学习性是其生存发展的重要源泉
(9)信任与协调是其运行的基本保障
(10)强调以客户需求为导向
(11)网络型组织是超越了法人实体的多边联系

★ 网络型组织的构成要素
网络型组织的构成要素应从网络运行的环境、机制和条件，网络的形成发展和演化等方面综合考虑，将网络型组织的构成要素分为 有形要素 和 无形要素。
其中，有形要素包括网络结点信息技术平台、其他有形资源。
无形要素包括网络战略目标、管理运行机制、网络组织文化、其他无形资源。

★ 简答 网络型组织的治理机制
(1)利益相关者共同参与。利益相关者共同参与是网络有效治理机制的核心。
(2)简单灵活且具动态性和前瞻性。网络型组织必须体现动态性、平等性、复杂性，更多依靠契约或合同来管理，并建立牢固的信任关系积极发展和谐的人际关系，从而建立起一种“软硬结合”的新型协调方式。
(3)网络型组织的治理机制是介于自动调解和强制调解之间。作为介于市场与企业之间的准市场中间边际组织，网络型组织的治理机制也介于二者的自动调节机制与强制调节机制之间，并加之于自身所特有的社会调节机制。
(4)重视隐含契约在网络型组织治理过程中的重要作用。

单选、辨析
隐含契约包含着四个主要因素：限制性进入、共同文化、信任与声誉，它们对网络治理机制具有综合的作用。

简答 网络型政府组织的产生背景及其含义
(1)第三方公共服务领域的发展是网络型政府组织产生的决定性因素
(2)协同政府的出现为政府网络化组织模式的发展提供了内在驱动力
(3)数字化革命的到来为网络化行政组织模式提供了技术支持
(4)公民选择的多元化与个性化是网络化政府组织模式产生的外部需求

单选、辨析
网络型政府组织是指一种借助数字化技术手段，公共服务体现公民选择权和自主权，具有高公私合作和高网络管理能力的组织模式。

单选、多选、辨析
网络型政府组织的类型可以按照以下两种标准进行分类：政府的参与程度 和 集成者由谁担任。

其中，按政府参与程度从高到低可分为 服务合同式、供应链式、专门类型式、头渠道性伙伴关系式、联结交换台式、信息传播式。
★ 按集成者由谁担任可分为政府作为 集成者的网络型组织、网络内部组织成员作为集成者的网络型组织、第三方组织作为集成者的网络型组织。

网络型政府组织的优势：(1)专门性(2)创新性(3)迅捷性与灵活性(4)扩大的影响力

简答、论述 网络型政府组织的挑战
(1)达成一致目标的挑战
(2)提供适度监督的挑战
(3)防止沟通失败的挑战
(4)进行充分协调的挑战
(5)克服数据不起的挑战
(6)提升政府管理能力的挑战
(7)维持稳定性与灵活性的挑战

简答、论述
构建网络型政府组织的措施。
(1)确定使命与战略。在启动一个网络型组织模式之前，最根本的是确定其使命和战略。
(2)启动战略。政府官员在启动战略的时候,可以采用的包括资金、召集能力、人力和技术资源以及政府权威在内的资源。
(3)选择参与者。为网络选择网络参与者即合作伙伴的时候，要严格根据特定的标准来评估其价值观和文化兼容性、经营能力和声誉以及亲近顾客的能力等。
(4)确定正确的组织模式。无论选择怎样的政府参与程度，也不管集成者是谁,政府都必须在网络型组织中保持积极的参与以及保留一定的监督职责。

六、行政组织目标

行政组织目标概述

外部目标是行政组织的宗旨和合法性所在，内部目标则是实现外部目标的依托。组织目标是判断组织活动合法性的依据，是衡量组织效果与效率的准则。

行政组织目标的特征有 强制性、服务性、和谐性、复杂性、动态性。行政组织目标的作用体现为 导向作用、激励作用、整合作用、管理工具作用。

★ 行政组织目标的含义
行政组织 目标 是指行政组织为了实现特定的 未来状态 而设定的一种可以 激励 组织及其成员投入特定资源，并且可以用作 组织管理工具 的公共导向。

行政组织目标的结构和类型

战略目标 具有很强的未来指向性且激励作用明显。积极目标是一种具有较强的发展性和激励性的目标。

行政组织目标的 结构 可分为 纵向目标与横向目标、外部目标与内部目标、战略目标与战术目标。
行政组织目标的 类型 有消极目标、积极目标、经济目标、文化目标和社会目标。

行政组织的外部目标与内部目标

★ 行政组织的外部目标

(1)维护社会公平。
行政组织追求的社会公平目标应该是终极价值和工具性价值的统一。行政组织的使命就是提供和维护有利于公平的生产行为激励机制和社会正义供给制度。
(2)提高社会生产效率。
行政组织应致力于协调和平衡对社会公平和社会生产效率的追求，通过特定的制度安排实现两者的和谐共处行政组织提高社会生产率的机制要包括：制定产业政策，调控投资规模和速度，协调区域发展，改革人事管理体制 等等。
(3)回应社会公众的要求。
能否及时、有效地回应社会公众的需求是判断一个组织运转情况是否良好的主要标准。首先，行政组织应当把回应社会公众作为一种理念坚持下来：其次，行政组织应当把回应社会公众要求的目标纳人工作议程中去，把任务在组织成员中间进行分解，使组织成员能够根据自己的工作职责自主地回应社会公众的要求；最后，行政组织还要建立、完善和实施考核机制，系统、双向、开放地考察其回应效果。
(4)提供公共服务。提供公务服务是行政组织的安身立命之所在，这是它区别于其他组织的显著特征。德国著名经济学家瓦格纳提出了政府职能将随着社会经济的发展而不断丰富，从而导致公共支出随着国民产出的增长而不断增长的判断，即著名的“瓦格纳定律”。

★ 行政组织的内部目标

(1)管理资源。
在新公共管理理论指导下，行政组织的资源被赋予了和私人组织的资源相同的管理使命，即提高资源使用效率，节省管理成本，实现效率最大化，主要途径是实现严格的绩效管理、内部市场化、授权与分权，以及引进竞争机制。
(2)绩效管理。
行政组织不仅追求效率、效能和效益，它还要追求公平性、回应性、参与性和公共性。绩效管理的主体一般指行政组织的领导层、上级组织和社会公众。绩效管理的原则主要是：效率与公平并重，效率与民主兼顾，经济增长与社会发展同步。
(3)机关管理。
主要内容有：安全保卫、文秘通信、机关后勤、财务与资产、对外交往、办公设备、机关成员的福利与医疗保健等方面的事务。
机关管理的主要原则是：服务、高效、廉洁、科学化、制度化。
(4)组织发展。
组织发展是政府部门提高活力和办事效能，更好地满足社会公众的公共服务要求的一种主要途径，体现了政府管理的进步和行政组织的生命力。推动组织发展的策略包括：精心设计，全面发动与有效动员精心组织。

行政组织目标管理

★ 目标管理的含义
目标管理是一项围绕组织目标开展的系统管理活动，它的目的在于提高实现组织及其成员个人目标的效率，它采取的主要管理方式包括目标制定过程中的共同参与、目标执行过程中的责任与控制。

★ 企业组织与行政组织目标管理的差异
由于 所有权 上的根本不同，企业组织一向坚持效率和利润导向，而行政组织由于承担着政治责任，要兼顾政治多元性和回应性，加之行政组织的目标具有模糊性，因而通常表现为效率低下，进取心不足。
随着实施目标管理的呼声日益高涨，源自企业组织的目标管理被大量引入行政组织中。

目标执行的前提条件及其具体开展实施
(1)目标执行的前提条件：

1. 组织及其成员的自我控制能力强；
2. 组织认同感强；
3. 组织目标得到组织领导的重视
4. 目标明确。

(2)具体开展目标执行

1. 目标与人力配置。包括目标分解和人力配置。
2. 目标与组织资源配置。包括分析目标的资源要求和配置组织资源。
3. 组织协调与监管。两种原因可能会造成协调与监管困难，即目标认同冲突和组织。
4. 目标修正。修正组织目标的主要程序是发现问题和修正目标。

★ 目标管理的效果分析
优点：(1)奖励作用明显；(2)管理成本低；(3)资源配置效率高；(4)有利于组织发展。
不足：(1)容易偏重于短期目标(2)设置目标存在困难；(3)管理权变性差；(4)容易导致管理缝隙。

七、行政组织机构

行政组织结构概述

行政组织结构的含义
单选
行政组织结构是行政组织各要素排列组合的方式它是各要素的分工合作关系。
单选
人是行政组织中最基本的物质要素
多选
人、目标、权责三者的最初结合，就是职位。

多选、论述
人、目标、权责三者的最初结合，就是职位。
职位，就是根据工作目标的需要，具有一定权力和相应责任的工作岗位，它由行政组织的个体成员充任。职位是构成行政组织结构的基本要素，行政组织的整体框架，皆由行政组织的各种职位排列组合而成，由它组合形成一个单位、部门、层级、整个国家行政系统这四个层次的行政组织结构。
现将其如何具体排列组合为四个层次，分述如下：
第一个层次是由行政组织的基本要素和细胞，即职位——工作人员的排列组合，形成一个行政工作单位。职位就包含了这个工作人员的工作目标、责任、权力，及其在工作单位中所处的地位作用和关系。
工作职位排列组合的有机性，主要要求职位的工作性质相同、程序相关，便于完成该工作单位的总体目标。
第二个层次是由各个工作单位的有机排列组合形成一个工作部门。其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以这种组合形成一个部门。工作单位排列组合的有机性，也要体现在每个工作单位的工作性质相同、程序相关，便于完成该部门的总体目标。
第三个层次是由各个行政部门之间的有机排列组合构成一级政府组织。其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系，并以此而形成一级政府。各个部门排列组合的有机性，主要体现在各个部门的目标是否与社会的各种需求一致，社会对政府的各种要求能否从各个部门中得到满足。
第四个层次是由各级政府之间的有机排列组合形成一个国家的政府系统。它是各级政府的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系的排列组合，并以此综合而成一个国家政府系统的目标和它在整个社会中的地位关系。
行政组织结构中这四个层次的要素排列组合是紧密相连的。它们之间的排列组合，既是相互联系、相互依存的，又是有严密的逻辑顺序、不可颠倒的。其中以职位排列为基础，以形成一个国家的整体行政组织系统为目的。

行政组织结构的功能

单选
良好的行政组织结构 是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础。
良好的行政组织结构应以职能为中心。

★ 行政组织结构的功能
(1)合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。
(2)合理的组织结构有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。
(3)合理的组织结构能使组织保持良好的沟通关系。
(4)合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。
(5)合理的组织结构有助于推动行政方式的创新。

合理的组织结构应具备的条件有
(1)任务与组织平衡；
(2)各个组织、人员之间按比例配置；
(3)分工明确，合作良好；
(4)适应环境，具有弹性

多选
影响行政组织结构的因素有：组织战略、组织规模、组织所利用的技术等。

战略结构
(一)战略与结构组织结构是行政组织实现其目标的手段，由于组织目标取决于组织的战略,因此，组织的结构往往围绕组织战略来设计。简单易行的组织战略往往导致组织结构比较松散、简单和程度较低的正规化，复杂多变的组织战略往往导致组织结构的复杂化和程度较高的正规化，创新性的组织战略往往导致较少的组织层级和较高的组织结构弹性。
规模与结构
(二)在其他条件不变的情况下，组织规模的扩大往往导致组织结构正规化程度的提高、组织横向幅度更为宽广和纵向层级的增加。规模的扩大往往给组织领导带来更多的内部管理和外部任务压力，因此，组织往往借助于增加组织幅度或层级来应付这些任务和要求。规模较小的组织由于较小的内部管理和外部组织任务压力，往往追求扁平化的组织结构。
技术任务与结构
(三)行政组织的存在是为了解决行政问题，将行政投入转化为行政产出。因此行政组织所使用的技术和所要解决的问题对行政组织结构有着重要的影响。可以从行政组织在运行过程中遇到的例外情况的数量和行政组织为解决例外问题而探索有效方法的过程这两个因素对行政组织结构进行分析。

行政组织的纵向结构

[辨析]行政组织的宏观纵向分工反映不同层级政府之间的分工。
政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理(在联邦制国家，是先有联邦成员单位再有联邦政府)。这就是行政组织的纵向分工，即以层级制为基础的垂直分工。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。

宏观纵向分工的特点：行政组织的层级越高，管辖地域的范围越广，其数量越少。
当今世界比较大的国家，其行政组织纵向结构一般是四级。如各国最高行政组织，即中央行政机关，只能有一个。层级越低，管辖地域的范围越窄，但组织的数量越多。如我国最基层的政府是乡政府，其数量就以数万计。所以，宏观的垂直分工是以管辖地域的大小为分工的内容。

一国行政组织的宏观纵向分工并非一成不变，而是随着经济社会条件的变化而演进。在我国，唐朝与清朝的宏观纵向组织层次就不同；中华人民共和国成立后，政府层次数量也经历过几次调整。为此，我们需要总结行政组织宏观纵向分工的影响因素。

★ 【多选】 影响行政组织宏观纵向分工的因素：(1)政体；(2)国家发展战略；(3)外部性

1．政体。一般而言，实行中央集权制的国家，由于给予地方政府的自主权较少，中央政府需要处理的行政事务繁多，为了减轻中央政府的工作压力，往往借助于增加行政组织的层次来分散压力。实行联邦制或邦联制的国家，由于权力下放，地方政府的自主权较大，行政事务的处理压力对于中央政府而言较小，因此政府间层次数量较少。如实行中央集权的法国就比实行联邦制的美国的政府间层次多。
2.国家发展战略。在国家政体既定的情况下，国家的发展战略对行政组织宏观纵向分工发挥着重要影响。当国家需要集中人力、物力应付重大问题时，中央集权的理念往往占据上风，宏观纵向分工往往倾向于减少组织层次，以提高行政效率。反之，则相反。
3.外部性。政府是提供公共物品和克服外部性的制度设计，政府通过税收一支出机制筹集公共资金用于提供公共物品，矫正外部性。事实上，公共物品的外部性具有差异性，这种差异性体现为外部性的强弱和需求差异的大小。因此，应当根据公共物品的外部性强弱和需求差异的大小设置不同级别的行政组织。
外交、国防、社会保障等外部性强、需求差异小的物品与服务应当由 中央政府 负责提供，高等教育、高速公路等外部性较强、需求差异大的物品与服务应当由 地方政府 负责提供，而公安、基础教育、环境保护等外部性弱、需求差异大的物品与服务应当由 基层政府 提供。

行政组织的微观纵向分工

[单选]微观纵向分工的特点：它们之间的分工关系以 职能的隶属关系 为准

行政组织的微观纵向分工是指各级政府或各个部门 内部层级 的分工。
微观纵向分工的原因是：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。
随着公共行政改革的深入，行政组织微观纵向分工出现了新的趋势，有代表性的分工模式包括顾客导向、组织扁平化等。新的分工强调分权、责任统一和目标导向原则，组织内部的纵向结构表现为重视战略决策和具体执行，将组织的精力和资源向战略分析与决策以及一线的具体执行人员倾斜,从而出现了两头大、中间小的新形态。

行政组织纵向分工的职责分配关系

多选、辨析
行政组织纵向分工的职责分配关系是：
(1)最高层次的行政组织为决策层；
(2)中层行政组织为协调指挥层；
(3)基层行政组织为技术操作层。

(1)最高层次的行政组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案,负责本机关人、财、物总的分配及其政策,以尽最大努力满足社会对本部门的需要,最优地完成本部门的工作目标。因此,最高层次的行政组织,是一个开放的、面向社会的行政组织。
(2)中层行政组织为价调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策,以此为依据结合本单位具体工作对象的实际,制定本单位的具体工作目标、工作方案,并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此,中层行政组织为半封闭半开放系统,既要使本层级行政组织与上级行政组织保持一致,又要满足本单位工作对象的具体要求。
(3)基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案，在中层行政组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属行政组织内部问题。

★ 论述 行政组织结构的优缺点。
优点：
(1)分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
(2)行动迅速，决策及时，有利于就地监督控制；
(3)能发挥各层级行政组织的积极性、创造性，根据本地实际情况开展工作；
(4)各层级行政首长负责全面管理工作；有于培养全面的行政管理人才。
缺点：
(1)各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；
(2)容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
(3)容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制；
(4)容易导致信息传递失真，难以直接有效地实现组织目标，降低行政组织的反应速度，无法体现结果导向。

行政组织的横向结构

【单选、论述】行政组织的横向分工是行政组织的部门间分工。
现代行政管理的特征是在高度分工的同时又高度综合。任何一个国家的行政组织为完成各种行政任务，在纵向分工构成层级化的基础上，必须进一步进行科学的横向分工，以适应分门别类地处理不同行政事务即不同职能的需要。这种横向分工构成了行政组织的 横向结构，即行政组织的 部门化。

【单选、论述】 行政组织的横向分工是行政组织的部门间分工。
横向分工有宏观分工与微观分工之分。宏观的横向分工是指一级政府内的部门分工，微观的横向分工是指一个部门内部的各个机构和职位的划分，它形成组织的机构系列和职位系列。
在不同层级的行政组织中均有部门划分，如中央政府有部、委、办，省政府有厅、局、委、办，在每个厅、局、委内又有各个处、室，而在各个处、室内又有各个职位的划分。

★ 行政组织横向分工的必要性
(1)适应各项社会事务管理的需要。
(2)适应行政管理专业化、技术化的需要。
(3)适应行政管理综合协调、宏观管理的需要。
(4)适应行政管理程序的需要。

【简答、论述】行政组织横向分工的种类
(1)按业务性质分工，如中央政府划分出财政部、外交部等
(2)按管理程序分工，划分出咨询、决策、执行、信息、监督等部门
(3)按管理对象分工，如政府经济行业主管部门的设置
(4)按地区分工，如以行政区划为基础设置地区行政组织。

（1）按行政业务性质进行分部化的方式,有其优缺点。
其优点是：1.符合行政分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作,有利于行政人员熟悉本专业工作,提高行政效率。2.有利于统一行政业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理,使行政组织易于统一同一性质的行政业务的方针、政策、法规,避免“政出多门”的混乱状态。
3.体现事权一致的原则,便于协调。同一性质的行政业务由同一单位管理,做到事权归一,行政工作更易于协调,使本部门能对现有设备、器材、人力作更经济有效的统一调配。
缺点：
1.如业务事权过于集中,容易形成条条分割。同一性质的业务工作归同-部门管理如忽视部门之间的沟通，就不利于不同业务性质工作之间的合作，协调,不利于行政组织总体目标的实现。
2.如分工过细,易造成部门林立。如对业务性质的分工划分过细，设置部门过多,必然造成部门林立,不利于经济节约的原则,更不利于部门之间的合作、协调。
3.如业务性质不清，易产生组织冲突。有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分因此,难以完全科学地根据业务性质的异同设置行政组织。这就使部门之间的职责难以划清,而职责不清则是产生行政组织冲突的最好土壤

★ 行政区划是否科学合理,主要取决于以下三个方面的因素：
1.要有利于各地区人民和各民族的安定团结
2.要有利于国家政权的统一和巩固
3.要有利于调动地方政府的积极性,充分发挥地方政府的作用

行政组织横向结构的优缺点
优点：
(1)职能不同，分工管理，使行政组织成员能在“专”的基础上精通业务。
(2)从上到下形成“条条”，便于对同一业务进行统一管理。
(3)各部门分工负责，便于各层级行政首长集中精力考虑全局的大问题
缺点：
(1)易形成各部门的“条条”分割，不利于部门间的沟通、协调
(2)自上而下的各部门形成的“条条”伸向各个基层，不利于地方层级的行政组织因地制宜地贯彻上级政策。

行政组织的层级制形成管理层次，职能制形成管理幅度，二者之间是反比例关系。

★ 处理管理层次和管理幅度的关系取决的因素：
1.行政组织纵向层次的高低
2.下属的工作性质及难易程度
3.领导者的领导水平
4.被管理者的素质高低
5.集权、分权与授权程度
6.下级单位所在地的集中程度
7.交通和信息传递状况，技术设备与工作条件等

1.管理幅度与管理层次有关。行政组织的纵向一般可以分为高层、中层和基层三个层次。由于每一层次在行政管理中的地位、职能、管理方式的不同,所管理的幅度也应不同。

1.管理幅度与管理层次有关
高层行政组织处于核心地位,起领导作用,其职能是从事决策、计划、协调、监督等政务工作，用宏观管理的方式，以简驭繁，可有较大的管理幅度；
中层行政组织处于中介地位,起上传下达的作用,其职能是从事组织、指挥、协调、监督等政务和事务工作,既有决策,又有执行,用中观管理方式来协调管理繁杂的任务，其管理幅度应小于高层行政组织;
基层行政组织起执行性作用,其职能是从事大量的、具体的事务性处理工作,是用微观的、技术的管理方式来处理大量繁杂的、具体的行政任务。因此,其管理幅度应小于中层。
2.下属工作性质及难易程度制约着管理幅度与管理层次。
如果所管理的工作有较大的稳定性、常规性、重复性,则领导者的管理幅度可适当加大,层次可减少;如果所管理的工作较复杂、难度大且不稳定,领导者的管理幅度可适当地减少，管理层次则要适当增加
3.领导者的领导水平与能力直接制约着管理幅度
管理幅度的大小与领导者的水平和能力成正比例。如果领导者知识渊博、水平高、能力强,领导者的管理幅度可适当加大;反之,领导者的管理幅度应适当减少。与之相适应,管理层次则相应减少或增加。
4.被管理者的素质高低也制约着管理幅度。
如果被领导者的素质高、工作能力强，能独立胜任工作,无须领导经常督促便能圆满完成任务，领导者管理幅度可适当加大。反之领导者的管理幅度则应适当小些。与之相应,也影响着管理层次的多少。
5.集权分权与授权程度影响着管理幅度与管理层次。
集权型组织的权力主要集中在上级机关，使上级机关的工作量增大，故其管理幅度不能太宽,其层次必然要加多;分权型组织，权力较松散，上级机关集中管大事，具体事务较少，因此管理幅度可较宽，管理层次则可减少。
其次，组织内部是否充分授权，如能充分授权给下级，领导者比较超脱，管理幅度可以加大;反之,不授权或授权不多,均需加大领导的协调、指导、监督等工作量,管理幅度应适当减少。与之相应,则影响管理层次。
6.下级单位所在地的集中程度及交通和信息传递状况影响着管理幅度。
下级机关或人员的工作所在地较集中、交通较方便、信息传递较迅速，领导者可适当加大管理幅度。反之,则可适当减少。
7.技术设备与工作条件也制约着管理幅度与管理层次。行政组织中配备的技术设备越先进、工作条件越好子，领导者的管理幅度可以适当加大。反之则应减少。

上述因素都是确定管理幅度大小与管理层次多少的重要参数。正确处理管理幅度与管理层次二者的关系,应根据各个国家、各个地区、各个部门的具体情况综合确定，总的目标是保持行政管理的有效性。

八、行政组织体制

行政组织体制概述

行政组织结构中的各个层级、各个部门之间的权力分配关系的制度化即行政组织体制。

行政组织体制的地位与作用
(1)行政组织结构是行政组织的载体，而行政组织权力分配关系则是行政组织结构的灵魂和核心，也是整个行政组织运行的动力。
(2)行政组织权力分配关系科学与否，是否与时代需要一致，关系着行政组织阶级能和社会职能完成的好坏、关系到行政组织效率的高低。

★ 不同行政组织体制的划分标准有：
1.中央与地方行政组织权力分配关系的不同(集权制、分权制与均权制)
2.行政组织中掌握最高决策权的人数多察(首长制、委员会制、混合制)
3.行政组织中同一层级的各个行政部门所隶属领导的不同(完整制与分离制)
4.城市政府行政首长的产生及职权不同(名誉市长制与市经理制)

集权制、分权制与均权制的含义

• 集权制是中央行政组织对地方行政组织有完全的指挥监督权，基本特征是中央政府高度集权,严格控制全国各地行政事务，地方政府没有或极少有自主权,以法国为典型。
• 分权制是地方行政组织对本地方行政事务有自主决定权，中央政府组织一般不加干涉，基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，在行政业务上具有较大独立性，其地方事务可完全根据地方需要实施管理，以美国为典型。
• 均权制是中央行政组织与地方行政组织的权力保持平衡，基本特征是折中于中央集权与地方分权二者之间，主要根据事权的性质进行合理的划分，维持中央与地方之间的协调、配合关系。

★ 【多选、辨析】 集权制的优点
(1)政令统一,统筹全局，防止政出多门。
(2)层级节制,指挥灵便，令行禁止，有利于提高效率。
(3)集中全国的人力、财力、物力用于重点建设，避免人财物分散盲目建设及资源浪费
集权制的缺点
(1)事事听从中央政府安排，必然压抑地方政府的积极性，不利于地方政府因地制宜地处理本地事务。
(2)中央严密控制地方,易导致中央机关专制和个人独裁。
(3)层次繁多,事事层层汇报,易费时误事,不能及时、果断地处理行政事务。
(4)下级对上级唯命是从,过分依赖,不利于下级人员工作责任心及工作能力的培养。
(5)无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求,妨碍了地方政府行政方式的创新。
集权制的优点是政令统一，层级节制，集中全国力量用于重点建设；分权制的缺点是易形成地方本位主义、加剧地区间不平衡，中央统一的政策、法律难以有效贯彻；均权制的优点是发挥集权制与分权制之长,而避二者之短。

分权制的优缺点
1.分权制的优点：
(1)地方政府能够因地制宜、灵活机动地处理本地事务。
(2)分权分工,可防止上级专断与个人独裁
(3)分级治事,符合民主原则,可发挥下级人员的主动性，激发其责任心,培养其独立工作能力
(4)可以有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求
(5)有利于发挥地方国家权力机关对地方政府的监督作用，培育公民的参与精神,完美对地方政府的监督机制。
2.分权制的缺点：
(1)地方分权过度,易形成地方本位主义,甚至导致国家分裂
(2)分权过度,必导致全国各地经济的畸形发展,加剧地区间的不平衡
(3)地方权限过大,上有政策下有对策，中央统一的政策、法律难以有效贯彻。

均权制的优缺点
1.均权制的优点:可扬集权制和分权制之长,而避二者之短。既可保证中央的政令统一与指挥灵便，又可因地制宜，充分发挥地方或下级的积极性、主动性。
2.均权制的缺点:若均权不当,则会扬集权制和分权制之短,而避二者之长。既不利于中央的统一指挥,也不利于地方积极性的发挥。

【简答】集权制、分权制与均权制的正确运用。
(1)集权制、分权制、均权制的正确运用,实际上是正确划分中央政府与地方政府权力分配关系问题
(2)影响中央与地方分权关系的主要是两大因素：是社会的需要,其中主要是经济体制的需要。这是决定任何一个国家中央与地方分权模式的根本因素。二是一个国家的国家结构形式。凡为联邦制国家，一般均实行分权制;凡实行单一制的国家,多实行集权制。

首长制委员会制与混合制的含义
根据行政组织中掌握最高决策权的人数多寡，行政组织体制可分为首长制委员会制与混合制。
(1)首长制,行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌，以美国总统制为典型。
(2)委员会制,行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会执掌,以瑞典为典型
(3)混合制,行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长个人决定。
首长制，又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行政事务，其他领导成员均为行政首长的助手或幕僚，协助行政首长行使职权,只有建议权,而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。
委员会制，又称合议制，是指行政组织的法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或委员会所执掌的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地位平的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数服从多数”的原则集体讨论决定。（瑞士是实行委员会制的典型国家。）
混合制,又称委员会和首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决，另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会,又设有专门的行政首长，重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。

首长制的优点：事权集中，权责统一、易于保密；
委员会制的优点：集思广益、协调一致、互相监督；
混合制的缺点：若运用不当，会兼有首长制与委员会制之弊，即个人专断、以权谋私，权责不清、争功诿过。

完整制与分离制的含义
(1)完整制，是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制。其基本特征是指挥、控制权集中于本层级的行政组织,本层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。
(2)分离制,是指同一层级地方政府的各个行政部门，分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。分离制是实行二元领导的组织体制。我国行政组织体制基本上属于分离制,我国很多行政机关均实行“双重领导”或“双重负责”制。

完整制的优缺点
1.完整制的优点：
(1)在同一级政府内权责集中,指挥统一,可令行禁止,防止迟缓推。
(2)在同一级政府的统一领导下,各部门相互合作、协调配合,可减少单位间的摩擦与冲突,并避免单位间的工作重复
2.完整制的缺点
(1)权力过分集中于地方政府,易形成一级行政首长的个人专权
(2)易形成地方本位主义,不利于上级方针政策的贯彻落实,不利于中央政府对全国的宏观控制。

分离制的优缺点
1.分离制的优点：
(1)领导权力分散,并互相牵制,可防止一级行政首长的独裁专断
(2)实行二元化领导,既有利于上级方针政策的有效贯彻,也有利于下级政府因地制宜地加以实施
2.分离制的缺点
(1)权力分散,易导致多头指挥、政令冲突,使得任何一个领导机关均指挥不灵。
(2)政出多门,易导致下级无所适从,或利用矛盾为已所用。

在当今市场经济条件下，完整制与分离制的正确运用
(1)完整制与分离制各有利弊,主要应根据国家结构形式——单一制或联邦制的不同而不同。一般而言,在当今市场经济条件下,实行单一制与分权制国家的高级地方政府主要适宜采用完整制。
(2)自我国开始由计划经济体制转向社会主义市场经济体制的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了按事务的宏观、微观性质进行分工,凡属纯地方性的微观事务，就只属地方政府领导，无须向中央政府一一请示,因此对这些部门可实行完整制领导：而那些纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理,地方政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题。
(3)只有需中央与地方共同管理的事务部门，才实行分离制,既归本级政府首脑机关领导，又归中央政府同类部门领导至于地方政府之间的部门领导体制问题，按此理类推，视不同情况分别采取分离制或完整制。唯此才能适应市场经济的需要，从而也才有利于提高行政效率。

名誉市长制与市经理制的含义
(1)名誉市长制，又称委员会制,是指城市政府仅设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体制。其基本特征是否定“权力分立”，实现“立法与行政的统一"。
(2)市经理制，又称委员会经理制，是指城市的立法权由民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产生于美国。

市经理制的优点
(1)有一个统一而高度负责的行政首长,便于统指挥,提高行政工作效率
(2)行政首长由市政专家担任,有利于提高城市管理的科学化水平
(3)市经理对民选的市委员会负责，市委员会对选民负责，使得专家的特长与选民的意志得以较好的结合。

名誉市长制的优点是可有效避免行政与立法机构之间对立与冲突，缺点是各行政部门之间的工作难以协调，行政失去了立法的控制与监督，难以保证议员的能力和专长适宜其所从事的行政工作。

行政组织按行政职权的大小可分为 统率机关与被统率机关。
被统率机关按业务性质可分为业务机关(又分综合管理机关与专门管理机关)与辅助机关;

统率机关的性质和职责
(1)性质:统率机关即行政首脑机关,是指具有决策、组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关。统率机关是各级行政机关的指挥与决策中心在整个行政机关中发挥统率作用。行政首长是统率机关的代表。
(2)职责：1.计划决策;2.组织指挥;3选人用人;4.编制财务预算；5.负有相应的行政责任；6.积极开展对外联系

被统率机关的性质和职责
(1)性质：被统率机关是指在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关。被统率机关具有执行性与辅助性的特点。
(2)职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决策与命令，圆满地完成行政首长所交办的各项任务。

以行政业务性质分类
【辨析】 业务机关是与社会民众发生直接关系的组织辅助机关，是间接为实现整个行政组织目标服务的机关,其服务对象是 行政机关自身。

(一)业务机关
1.业务机关的性质。业务机关,指活动内容就是实现整个行政组织的目标、任务的机关，它直接履行政府的政治、经济、文化、教育、卫生、科技、社会服务职能，是与社会民众发生直接关系的组织。
2.业务机关的职责。业务机关在同级政府或上级同类部门的领导下,专门负责领导和管理某一方面的行政事务。其具体职责主要有如下几项：计划、法制建设、执行、考核、报告。

(二)辅助机关
1.辅助机关的性质。辅助机关是指活动内容直接为行政首长和业务机关服务、间接为实现整个行政组织目标服务的机关。如各级人民政府办公厅(室)、法制办、信息中心、政策研究室、人事局、统计局、机关事务管理局等,其服务对象不是社会民众，而是行政机关自身。
2.辅助机关的职责。协助行政首长处理日常事务;深人实际,收集研究信息;上传下达,综合协调;管理本机关的人、财、物。
3.辅助机关的分类。辅助机关是在行政首长直接领导下的服务机关，根据服务对象的不同,又可分为两大类
(1)为行政首长服务的办公及参谋机关
(2)为业务机关自身工作和生活服务的机关。

行政组织按 行政活动程序 可分为 决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关与监察机关。
其他划分标准,如行政层级(中央与地方行政机关)、设置的时间(常设机关与临时机关)、行政组织特殊性(派出机关、分支机关、合署办公机关)。

(一)决策机关
决策机关是指在行政活动中作出决定、制定规划、发布命令的机关如国务院、地方各级人民政府等。决策机关是行政机关体系的统帅,其职权同前述统率机关的职权基本相似。
一个行政组织只能有一个决策中心，决策不能多头。否则，就会政出多门,使下属人员无所适从。决策权力集中,容易明确决策责任,有利于降低决策成本、提高决策效率和增强政策方案的协调性。
(二)执行机关
执行机关是指对决策机关作出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关。执行机关一个相对概念，如国务院各部、委对国务院,地方各级人民政府的各个工作部门对地方各级人民政府首脑机关,都是执行机关

咨询机关的含义和主要任务
(1)咨询机关是指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者、政府组织的代表、民众代表组成,以保证决策的科学性、民主性。
(2)咨询机关的主要任务是在广泛调查研究的基础上，对政治、经济、文化、社会等各个领域的问题进行预测、分析与论证，为行政首长决策提供建议或方案，或对需要由首长进行决策的问题进行审议。咨询机关是决策中心的辅助机关，必须从法律上确保其具有建议权和审议权。
(四)信息机关
信息机关是指专门负责收集、加工、储存与传递有关人、财、物等各方面信息的机关，如统计局等。信息是一种宝贵的资源，现代决策离不开信息；信息的可靠性与及时性，往往直接影响到决策的正确与否。
因此,信息机关在现代行政机关体系中占有相当重要的地位。以前,我们对这类机关重视不够，今后应进一步加强信息机关的建设，逐步建立适合我国国情的完善的信息系统。由于信息机关是一个技术性很强的组织，故必须配备训练有素的专门人才。
(五)监察机关
监察机关分为两种一是负责对整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员(主要指国有企业、事业单位的领导干部)进行监督、检查的机关;
二是负责对社会组织、企事业单位和公民遵守国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关。前者如国家监察委员会后者如市场监督管理局等。

(一)以行政层级分类
以行政层级为标准分类，行政组织可分为中央行政机关与地方行政机关。
1.中央行政机关。
(1)中央行政机关的性质。中央行政机关是指活动范围涉及全国的行政机关,如我国的国务院、朝鲜的政务院、美国的总统等。中央行政机关是一个国家的最高行政机关，全国各级地方行政机关均受其统一领导。
(2)中央行政机关的职权。中央行政机关代表整个国家行使国家行政权力,执行全国性公务。它有权依据宪法与法律，管理全国范围内的一切政治、经济、文化和社会事务。
2.地方行政机关。
(1)地方行政机关的性质。地方行政机关是指活动范围仅涉及-定行政地域范围的行政机关,如我国地方各级人民政府、日本的各级地方自治体等。
(2)地方行政机关的职权。地方行政机关负责管理特定行政区域内的政治、经济、文化与社会事务。我国地方行政机关是地方各级人民政府，它们根据“双重负责制”(即既要向同级地方人大负责并报告工作,又要对上级行政机关负责并报告工作)的原则开展工作。
(二)以行政组织设置的时间分类
以设置的时间为标准分类，行政组织可分为常设机关与临时机关。常设机关即永久性行政机关，是管理经常性行政事务的机关。国务院各部、委及地方各级人民政府的厅、委、局均属于常设的职能机关。
临时机关是为解决某一临时性专门问题而设置的机关。些且问题被解决或任务已完成，该类机关随即撤销。需要注意的是，统率性行政机关要加强对临时机关的内部统一管理和综合协调，对临时机关组成人员进行周密的考核和监督，防止考核和监督的疏漏。最后需要根据任务完成的情况逐步缩减临时机关，从人员和经费上为撤销临时机关做好准备，防止机关数量膨胀。
(三)以行政组织的特殊性分类。
以行政组织的特殊性为标准分类，行政组织中绝大多数均为普遍性的机关，但也有二些特殊性质的机关,如派出机关、分支机关与合署办公机关。
1.派出机关，是指上级人民政府根据工作需要，在其所辖区域内设立的代表机关。如我国的地区行政公署是省政府的派出机关，街道办事处是市辖区政府或不设区的市政府的派出机关。派出机关并非一级地方政权，也无一级独立财政。
2.分支机关,是指中央机关设在各地的分支机构。如中国人民银行分设于各地的跨省区分行，财政部和审计署分布于全国的驻XX省特派员办事处。
3.合署办公机关,是指两个或两个以上机关,因工作性质较接近、联系较紧密所组成的联合机构。如"中共中央军事委员会”"中华人民共和国军事委员会”，“xx省民族事务委员会”“xx省宗教事务局”则属于合署办公机关,俗称“两块牌子、一套班子”。

【简答】临时机关的作用与撤销
临时机关是为解决某一临时性专门问题而设置的机关。统率性行政机关要加强对临时机关的内部统一管理和综合协调，需要根据任务完成的情况逐步缩减临时机关，从人员和经费上为撤销临时机关做好准备，防止机关数量膨胀。

九、行政组织的设置与自身管理

行政组织设置的指导思想和原则

行政组织设置的指导思想

行政组织设置的原则 是指人们在设置或改进某一行政组织时，所要遵循的一般准则或指导规范。它是人们对组织规律的科学总结，反映了组织设置和组织运行的基本要求。

行政组织设置的原则，应遵循以下指导思想:
(1)主观性与客观性的对立统一;
行政组织设置原则应该是主观性与客观性的对立统一，它要求我们注意各流派的行政组织设置原则既有主观偏见，又包含有对组织规律的认识，因而，要批判性地运用它们来指导实践，并在实践中检验其真伪。
(2)科学性与政治性的对立统一;
行政组织设置的原则应反映行政组织发展中的某些普遍、共同规律,因而具有科学性：行政组织设置的原则又必须反映特定社会中统治阶级的根本利益，因而具有政治性。
在阶级社会里,行政组织设置原则的科学性与政治性既对立又统一。因此,我们必须注意：第一,自觉地把人民大众的根本利益放在首位，将其作为我国行政组织设置原则的基础;第二,充分认识各流派行政组织原则中的阶级局限性，认真学习与借鉴其中的科学性成分。
(3)稳定性与变动性的对立统一。
行政组织设置的原则，作为一种指导性的规范，具有一般的、普遍的性质，它反映了行政组织设置的一般规律，凡是环境与性质相同或相近的行政组织都可运用这些相同或相近的组织原则。
但是,行政组织的环境又是复杂、具体、多变的,在不同环境下的同一性质的行政组织、相同环境下的不同的行政组织子系统，都不可能适用完全一样的组织原则。
因此,我们既要提出一般的行政组织设置原则，又要根据组织环境的发展变化与组织系统的具体特点，相应地选择和运用不同的具体组织原则;既要反对借口遵循传统而不肯改革旧的组织原则的做法，也要反对借口学习外国经验而照搬、照抄西方组织原则的行为。

不同时期的行政组织设置的一般原则

传统理论时期的行政组织设置原则
(1)组织目标的原则
(2)指挥统一的原则
(3)层级节制与幅度适中的原则
(4)权责相称的原则
(5)授权的原则。
(6)专业分工的原则。
(7)精简节约的原则。

行为科学时期的行政组织设置原则
(1)以人为本的原则。人是行政组织的核心，是其中最活跃的因素。任何组织设计与管理都要着眼于最大限度地满足人的多方面需求，促进其全面发展与优化。
(2)人与组织平衡的原则。行政组织对组织成员的要求以及组织成员对组织的贡献，应与行政组织对人的满足程度基本平衡。
(3)参与、沟通、激励的原则。人是经济人，但更是社会人。行政组织的活力来源于组织成员的全心投入，来源于他们对组织目标的认同感。行政组织要创造各种机制使组织成员介人组织决策与管理的过程，要实现各层级、各部门间的信息传递与交流，达到相互信任与理解；对组织成员的管理方式，激励往往比惩罚更重要。
(4)正式组织与非正式组织互动的原则。在行政组织中，除了法定的正式组织之外，还存在通过友谊、感情等渠道形成的非正式组织。非正式组织既有激发工作热情、缓解紧张情绪等正功能，又有传播谣言、抵制管理等负功能。正式组织与非正式组织处于不停顿的互动之中。行政领导的职责在于引导非正式组织积极的一面，控制其消极的一面。

★ 系统权变理论时期的行政组织设置原则：(1)系统的原则;(2)整体的原则;(3)开放的原则;(4)封闭回路的原则; (5)权变的原则。

行政组织设置原则的作用

★ 行政组织设置原则的作用
(1)有助于设计与建立科学、合理的行政组织结构
(2)有助于指导与规范行政组织的日常管理
(3)有助于改革与完善行政组织

★ 人员、目标、权责关系三者的排列组合方式决定行政组织结构

任何一个行政组织都有基本相同的要素，即人员、目标、权责关系，这三者的排列组合方式决定行政组织结构。
组织结构是否合理、科学，对行政组织功能的大小、好坏会产生重大而直接的影响。人们在行政组织的设置过程中，如果能熟练掌握并科学运用行政组织设置原则中的有关内容，就能在设置新的行政组织的过程中，减少盲目性、主观性，增加自觉性科学性。

中国行政组织设置的原则

★ 【单选、辨析】为人民服务是我国行政组织设置的基本原则
为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨，要求将为人民谋利益作为组织设置与组织全部活动的出发点和归宿。
各级各类行政组织的建立，目的在于更好地进行创造性的工作，保障国家主权的独立完整，维护安定团结的政治局面，促进政治、经济、文化建设事业的长期、稳定、协调发展，从而不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，促进社会全面发展。

职能原则

根据组织职能设立相应的机构，围绕组织职能确立组织结构，根据职能的发展变化适时地调整行政组织。

★ 【简答】职能原则的内容。

1. 根据组织职能设立相应的机构。
   行政组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。在我国，任何行政组织的设置都要根据客观实际的需要，都是为了完成一定的组织目标，实现特定的组织职能。一定要因事设位、因事择人，反对因人设位、因位生事。
   行政组织职能是行政组织所要达到的目标或结果。只有坚持机构设置与组织职能之间的一致性,才能控制机构的总量,确保机构设置的必要性、严肃性和科学性,才能减少乃至避免内耗，保证行政效率的提高。
2. 围绕组织职能确立组织结构。
   要根据组织职能的难易程度来确定组织的规模、大小、繁简在机构的层次划分及部门分工时，要把总职能逐级分解为部门职能和个人职能根据具体职能来设置机构与职位。
   只有围绕职能来设计组织结构,才能形成用总职能指导分职能、用分职能支持总职能的良性循环，达到以职能为中心的、既分工又合作的优良组织结构。
3. 根据职能的发展变化适时地调整行政组织。
   随着组织目标、组织职能的发展、变化或消亡,我国行政机构的设置也应相应地增加、调整或撤销。在机构设置上、人员编制上,要反对“一劳永逸”的思维,适时的改革与究善应成为组织建设中一项经常性的工作。

★ 统一原则的内容
(1)机构设置要统一 (2)领导指挥要统一 (3)职责与职权要统一

★ 系统原则的内容
1.保持整体功能，2.坚持平衡，3.坚持开放，4.管理封闭回路。

★ 效能原则的内容
1.机构设置和人员编制要尽量精简 2.层级与幅度要适中 3.进行专业化分工 4.简化办事程序

★ 法制原则的内容
1.政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障。
这种法律的依据主要体现在《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》这两个基本法律文件之中;另外，其他一些具有一定法律效力的各种条例和地方性法规，对于中央政府机构和地方各级政府机构都作了具体的规定。
2015 年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修订通过，为政府机构改革与机构设置工作确立了新的符合社会主义市场经济要求的法律规范和法律保障。

2.机构的设置与变更要依照法定的程序进行。
我国的《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对政府机构设置的程序均有具体规定，各级人民政府均不得违反，不得擅自增设或减少机构，要坚决杜绝领导者个人决定增设机构的人治现象。

行政组织自身管理的一般方法

行政组织自身管理方法的含义、依据和意义

★ 行政组织自身管理方法的含义。
行政组织自身管理的方法是指行政组织为保障行政目标的实现，对行政组织自身及其成员进行控制与管理的方法、措施和手段的总和。
行政组织的管理方法，事实上包括两个方面的内容:
一是行政组织对系统内部的自身管理;
二是行政组织对社会的管理。

★ 确立行政组织自身管理方法的依据
(1)经济上的依据，主要指经济发展的性质与水平。
(2)政治上的依据，主要指政体的影响
(3)理论上的依据，集中于一点，主要指如何看待组织中的人

★ 研究行政组织自身管理方法的意义
1.行政组织自身管理的方法是行政领导控制与管理行政组织的工具。
2.做好行政组织的自身管理是行政组织有效实施社会事务管理的前提。

规制型管理
规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。

★ 规制型管理方法的主要内容包括: (1)组织标准化; (2)工作秩序化; (3)管理规范化。
组织标准化的内容包括: (1)分工专业化; (2)工作指标化; (3)人员统一化。

规制型管理的评价:
规制型管理盛行于工业社会，它追求理性和效率；其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。
但是,其缺陷也是十分明显的：
第一,规制型管理造就了一种刚性的官僚系统,就像一部机器,没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转；
第二，采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性；
第三,排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规,以致造成得过且过、不负责任的结果；
第四,依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

情感型管理
情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。
在组织管理中适当地运用一定的情感因素，不仅可以满足组织成员本身的需要，而且可以大幅度地提高组织的绩效水平。

中国传统的情感管理方法:
(1)强调亲亲相爱，组织和睦，组织和睦，即君礼臣忠，亲亲敬长，朋友有信
(2)强调自我修养，克己复礼，克已复礼，认为组织成员要努力具备“仁、恕、恭、谦、宽、直、信、忠”等品质，即要有爱心、宽容、恭敬、谦让、宽厚耿直、信义、忠诚等品质。
当个人利益与组织利益发生矛盾时，则应克制自己，服从群体。

★ 情感型管理中最基本的方法: (1)激励; (2)沟通; (3)参与; (4)协调

★ 情感型管理的评价

1. 情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。
2. 情感型管理不应与规制型管理相对立，它是在规制型管理的基础上发挥作用的。同时，从某种意义上说，规制型管理也重视人的因素。
3. 规制型管理排斥个人的主观好恶，用同样的规则对待所有的人，为组织成员营造了一种公平竞争的环境。这是对人的最大尊重，使所有组织成员都可以充分发挥自身潜力，投人到业绩创造之中。因此，我们必须正确地把握这两种管理方法之间的关系。

市场化管理的含义
市场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争性环境，从而激发组织成员的潜能，提高效率。

行政组织内部管理市场化的特点: (1)权责明确; (2)结果导向; (3)合同约束; (4)用户至上。

中国行政组织自身管理的方法

民主集中制

民主集中制的含义主要有: (1)行政组织的自身管理要民主; (2)行政组织的自身管理要在高度民主的基础上应实行高度的集中

重人与重制度相结合

重人与重制度相结合的表现
(1)在行政组织诸要素中，人与制度是两个主要的和基本的方面。
(2)我们强调在行政组织的自身管理中尊重人，理解人、关心人，把人视为组织管理的第一要素，绝不意味着忽视制度因素在组织自身建设当中的作用。
(3)总之，只有相互联系地使用重人与重制度的方法，才能取得良好的结果，才能使行政组织内部出现既有集中又有民主、既有纪律又有自由、既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的理想局面。

目标管理

目标管理是指行政领导和一般组织成员共同参加工作目标的制定，并在工作中实行自我控制以努力完成工作目标的方法。
1.目标管理最早由美国人彼得·德鲁克提出
20世纪60年代以后被成功地运用于日本的企业管理，70年代以后由于采用了电子计算机技术，使之更趋全面与成熟。
2.我国在行政管理中运用目标管理方法是 20 世纪 80 年代以后。

★ 目标管理的意义
在行政组织的自身管理中，坚持民主与集中、重人与重制度相结合的方法，组织目标的顺利实现也就有了现实的保障和坚实的基础。
行政组织目标，作为某一行政组织所欲达到的指标或结果，对行政组织的管理具有重要的意义与作用，主要表现为:
(1)它规定行政组织前进的方向;
(2)它激励行政组织成员的工作热情；
(3)它提供组织与个人工作考核的依据；
(4)它增进组织内各部门、各层次、各成员间的协调;
(5)它影响行政组织 结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备;
(6)它是行政领导对行 政组织及其成员进行计划
(5)它影响行政组织结构的设计与调整，制约组织中人、财、物的具体配备;
(6)它是行政领导对行政组织及其成员进行计划协调、指挥与控制的前提和基础。

目标管理的种类
★ (1)根据目标在时间上的不同行政组织目标可以区分为 长期目标、中期目标与短期目标。
长期目标的有效期一般在5年以上，中期目标的有效期一般在 2-5 年，短期目标的有效期一般在 2 年以下。
(2)根据目标结构上的不同，行政组织目标可以分为 总目标、部门分目标与个人目标。
总目标是行政组织的整体目标，分目标是行政组织中各组成部门的目标；
个人目标则是总目标、分目标指导下的个人预期结果。
(3)根据目标层次上的不同，行政组织目标可以区分为 战略目标与战术目标。
战略目标在宏观上决定了组织的根本性任务，是战术目标的指导；战术目标则是战略目标的细化，它确定组织在某一阶段内的具体任务。
(4)根据目标形式上的不同，行政组织目标还可以区分为 定性目标与定量目标。
一般来讲，越是短期目标、分目标、个人目标与战术目标，其内容越应该量化；反之，其他目标的完全量化则有一定困难，只能表现为不同形式、不同程度上的定性与定量的结合。

★ 目标管理的方法：制定目标；执行目标；检查成果；反馈

应注意的问题：
1.形成整体、单位和个人三位一体的目标网络，使总目标能够指导控制分目标和个人目标;反过来，使分目标与个人目标又能支持总目标。目标本身要做到尽量明确、具体、标准化。目标的控制手段应与目标本身配套。目标还应具有一定的挑战性
(2)目标制定的过程必须真正贯彻双向沟通、民主协商的精神，要相信一般组织成员的思想觉悟与工作水平。
(3)目标的制定与执行过程中应注意权、责、利相结合。使组织成员不仅享有目标的制定权，同时也享有自我控制权，并意识到自己应担负的行政、法律责任。目前，在中国行政组织的自身管理中，特别要注意将目标管理方法与现实中已被证明是行之有效的岗位责任制结合起来。

十、组织激励

组织激励理论的产生

组织激励的概念界定

组织激励 是组织为了组织目标的实现，结合组织成员人的个性特点和管理情境，运用制度设计、领导、组织沟通等手段，来激励和规范员工行为的一种组织管理活动。

组织激励的出发点是满足组织成员的各种需要。成员的需要有高额的薪酬、优厚的福利、舒适的工作环境、和谐的人际关系等。

组织激励的过程

组织激励是“以人为中心的管理的核心”，是组织根据人的需要，通过设计适当的奖惩制度，创造必要的环境，借助信息沟通来激发、引导、保持与组织目标一致的行为，抑制和规范偏离组织目标的行为的管理过程，是组织在管理过程中的一种职能行为。
员工受激励的水平是组织效率的重要决定因素之一，是企业生存与发展的关键，管理思想的实质是激励，激励是企业管理的核心问题。

员工受激励的水平是组织效率的重要决定因素之一,是企业生存与发展的关键,管理思想的实质是激励,激励是企业管理的核心问题。

组织激励的价值

(1)吸引优秀的人才。 (2)调动员工的积极性。 (3)留住优秀人才。 (4)增强组织的凝聚力

组织激励的五力模型

组织激励的五力模型是指驱动力、推动力、压力、规范力及自我激励。

组织激励的主要思想

内容型激励理论

★ 研究需求或可满足需求的事物，也称需要理论，主要代表有 马斯洛的需求层次理论、奥尔德弗的 ERG 理论、麦克利兰的成就需要理论、赫茨伯格的激励一保健双因素理论。

ERG 理论与马斯洛需要层次理论的区别
第一，ERG理论表明了多种需要可以同时并存。
第二，马斯洛提出的需要层次是一种刚性的阶梯式上升结构，即认为较低层次的需要必须在较高层次的需要满足之前得到充分的满足，二者具有不可逆性。
第三，ERG理论还提出了一种叫作“挫折一退化”的思想。

20世纪50年代，美国心理学家 麦克利兰 提出人的需要由 权力、友好和成就 三种类型构成。
成就需要指人们追求卓越、实现目标、争取成功的内部驱动力。决定一个人的成就需要的因素有两个:直接环境和个性。
权力需要指影响、控制、指挥别人行为的需要。权力需求是管理成功的基本要素之一，麦克利兰将组织中管理者的权力分为两种：一是个人权力，二是职位性权力。

过程型激励理论

1968年美国行为科学家 洛克 首次提出目标设置理论。目标设置理论认为目标也是激励人行动的主要原因，目标具有导向性，完成目标可以满足人的情绪和愿望，具体的、具有挑战性的目标能激发人的工作热情，具有一定难度和挑战性的目标，一旦被人们所接受，能激发个体的自我效能感，产生较大的激励作用。洛克和莱瑟姆 开发了目标设置与绩效的模型。

期望理论的公式及含义
1964年，弗鲁姆在《工作与激励》一书中提出期望理论。他认为激励性取决于效价和期望，是二者的乘积。效价指完成某项工作可能获得的奖励大小，期望则指评价自身能力可以完成某项工作的可能性。

激励的力量用M表示，个体对工作的效价用V表示，期望值用E表示，其公式如下所示:

$$M=V * E$$

在对期望值进行分析过程，如下所示

1
2
3
4

E(高) * V(高) = M(高)
E(低) * V(高) = M(低)
E(高) * V(低) = M(低)
E(低) * V(低) = M(高)

这个公式说明:假如一个人把某种目标的价值看得很大，估计能实现的概率也很高，那么这个目标激发动机的力量越强烈。怎样使激发力量达到最高值。弗鲁姆提出了人的期望模式:“个人努力——个人成绩(绩效)——组织奖励(报酬)——个人需要。”在这个期望模式中的四个因素，需要兼顾 三个方面 的关系：努力和绩效的关系；绩效与奖励的关系；奖励和个人需要关系。

公平理论的启示
首先，影响激励效果的不仅有报酬的绝对值，还有报酬的相对值。
其次，激励时应力求公平，使员工投人回报比等式在客观上成立，尽管有主观判断的误差，也不致造成严重的不公平感。
最后，在激励过程中应注意对被激励者公平心理的引导，使其树立正确的公平观，是要认识到绝对的公平是不存在的，二是不要盲目攀比。

行为改造型激励理论

强化理论的行为原则。
第一，经过强化的行为趋向于重复发生。
第二，要依照强化对象的不同采用不同的强化措施。
第三，分阶段设立目标，并对目标予以明确规定和表述。
第四，及时反馈。
第五，正强化比负强化更有效。

★ 强化包括三种类型：正强化、负强化和自然消退

强化理论的应用
在组织安全管理中，应用强化理论来指导安全工作，对保障安全生产的正常进行可起到积极作用，需注意以下五个方面：
第一，应以正强化方式为主。
第二，采用负强化(尤其是惩罚)手段要慎重。
第三，注意强化的时效性。
第四，因人制宜，采用不同的强化方式。
第五，利用信息反馈增强强化的效果。

影响归因的因素
第一，信息因素。
第二，因果关系信念。
第三，动机因素。
第四，归因偏差。

综合性激励理论

综合激励模型的因素
第一，能力和素质
第二，工作条件
第三，角色感知

$$F = V_{it} + E_{ia} * V_{ia} + E_{ia} * \sum(E_{ej} * V_{ej})$$

F为激励力量，$V_i$ 为任务本身所提供的内在报酬的效价。 $i$ 为内在，$t$ 为任务本身

1986年，布朗(RABaron)在《组织中的行为》一书中提出了效价(Value)——手段(Instrument)——期望(Expectancy)理论，简称 VIE 理论。布朗认为激励是人们以下三种信念的结果：一个人努力的结果是绩效(期望)；一个人因有绩效这一个媒介而得到报酬(手段)；一个人得到报酬后，看到报酬的价值(效价)。

综合激励模型的特点
(1)个人是否努力以及努力的程度不仅仅取决于奖励的价值，而且还受到个人觉察出来的努力和受到奖励的概率的影响。
(2)工作的实际绩效取决于能力的大小、努力程度以及对所需完成任务理解的深度。
(3)奖励要以绩效为前提，不是先有奖励后有绩效，而是必须先完成组织任务才能给予精神的、物质的奖励。
(4)奖惩措施是否会产生满意，取决于被激励者认为获得的报酬是否公正。
(5)个人是否满意以及满意的程度将会反馈到其完成下一个任务的努力过程中。

组织激励的特质与功能

组织激励的特质
1.组织激励的层级性。
2.组织激励的互动性。
3.组织激励的多元性。
这些激励方式包括物质激励、晋升激励、荣誉激励、信任激励、目标激励、责任激励、成就激励、情感激励等。

组织激励的现实功能
1.激励能够调动人的热情和积极性
2.激励能激发人的潜能，提高人的能力
3.激励能提高个体的工作绩效，营造良好的组织氛围，增强组织的整体效能

组织激励理论的缺陷
组织激励理论家们多是抽象地研究人的本性和人的行为，并用封闭的观点来研究组织，没有将其与组织条件、外部环境、社会制度或生产关系联系起来。
组织激励理论研究的对象是人，人有思想、有意识、变化多样，差异甚大，从而带来研究结果的可靠性及置信度等问题。
组织激励理论提出的一些命题，如强化理论，只讨论外部因素或环境刺激对 行为的影响，忽略人的内在因素和主观能动性对环境的反作用，具有机械论的色彩等，受到现代组织理论家们的批判。

十一、创建学习型组织

学习型组织理论的产生

学习型组织的源起

★ 学习型组织产生的原因
(1)时代背景:传统科层制组织模式逐渐不适应时代发展的步伐
(2)物质基础:新技术革命带来了客观环境的巨大飞跃
(3)理论基础:相关学科理论萌生了学习型组织理论的胚芽
(4)管理理念:从“物本”管理到“人本”管理。
(5)社会风潮:“学习成风”，终身教育、终身学习等观念渐成主流
(6)人文条件:社会价值观由“物质主义”转变为“后物质主义”

学习型组织的定义

学习型组织是一种 高度柔性的、有机的、扁平精简的、弹性化且人性化 的组织，通过在组织内部形成全员学习的组织文化，充分激发组织成员个体和组织整体的创新性思维和创造性能力，从而全力实现组织的共同愿景，取得可持续的组织发展。

学习型组织与组织学习

学习型组织与组织学习之间的差别。
学习型组织理论在一定程度上借鉴和发展了组织学习理论的许多思想和观点。
组织学习集中在对组织内部个人和集体学习的方法分析上，侧重于理解和掌握。
组织中学习的本质和过程；而学习型组织作为一种新型的管理模式，是精神或文化表征的展现，它更多地注重于如何识别、促进和评估组织内的学习过程，推动组织变革，创造和保持竞争优势。

学习型组织与传统科层制组织

学习型组织与传统科层制组织之间的不同之处。

2. 学习组织的建立与发展

组织的学习智障

组织的学习智障主要表现
(1)局限思考
(2)归罪于外
(3)缺乏整体思考的主动积极性
(4)专注于个别事件
(5)习而不察
(6)完全凭经验学习
(7)团队的迷思

第一项修炼——自我超越

自我超越是建立与发展学习型组织的第一项修炼。自我超越的修炼是学习型组织的精神基础。

自我超越修炼的方法
(1)建立个人愿景
(2)保持创造性张力
(3)看清结构性冲突
(4)诚实地面对真相
(5)运用潜意识

第二项修炼——改善心智模式

心智模式的特点: (1)根深蒂固; (2)影响认知和行为; (3)每个人的心智模式都必定有欠缺之处。

★ 改善心智模式修炼的方法
(1)辨认跳跃式的推论
(2)练习左手栏
(3)兼顾探询与辩护
(4)对比拥护的理论与使用的理论

第三项修炼——共同愿景

共同愿景修炼的方法
(1)鼓励建立个人愿景
(2)在组织内塑造整体图像
(3)融人企业理念
(4)学习双向沟通技术
(5)忠于事实

第四项修炼——团队学习

团队学习是发展组织成员整体搭配与实现共同目标能力的过程。它是学习型组织最基本的学习形式。

团队学习修炼的方法:
深度会谈、讨论团队学习是发展组织成员整体搭配与实现共同目标能力的过程。它是学习型组织最基本的学习形式。
在现代组织中，所谓的团队是指一小群具有不同技能的人相互依存地工作在一起，这群人认同于某一共同目标，为了达成此目标，他们贡献自己的能力，扮演好自己的角色，彼此分工合作，沟通协调，齐心努力，并为这一目标的达到与否共同承担成败的责任。

团队学习的修炼要学会运用 深度汇谈(即真诚交流) 与 讨论。这是两种不同的团队交谈方式。
1.深度会谈
为了确保有效的深度会谈，一般认为以下三项条件是必要的:
(1)悬挂假设; (2)所有参与者必须视彼此为工作伙伴; (3)一个深度会谈的辅导者必须做好一个“过程顾问”的许多基本工作。
2.讨论
讨论是提出不同的看法，并加以群护。在学习型组织中，讨论指观点的充分撞击，最后形成一个较为统一的认识和观点。在有效的讨论活动中，人人都是赢家，个人可以获得独无法达到的见解。
用学习型组织的术语来说，以共同意义为基础的“新心智”开始呈现，一个代表组织共同意义的汇集开始不断发展壮大。
深度会谈与讨论基本上是能互补的。
通常，人们用深度会谈来探讨复杂的问题，用讨来就某些问题达成协议。一个学习型的团体要善于交叉运用深度会谈与讨论这两种方式能力。
在团队学习过程中,常常会因为组织成员的习惯性防卫而降低学习的质量。习惯性卫是根深蒂固的习性，用来保护自己或他人免于因为说出真正的想法而处于窘境或受到胁。
只有当团队能够以“自我揭露”和“兼顾反思与探询”成功地处理习惯性防卫时，团队房员才可以更加了解彼此的思考，更好地进行团队学习。

第五项修炼一一系统思考

系统思考是学习型组织的灵魂。系统思考要求人们运用系统的观点看待组织的发展。它引导人们，从看局部到纵观整体，从看事件的表面到洞察其变化背后的结构，以及从静态的分析到认识各种因素的相互影响，进而寻找一种动态的平衡。

★ 系统思考的法则
(1)今日的问题来自于昨日的解
(2)越用力推则系统反弹力越大
(3)恶化之前常先好转
(4)显而易见的解往往无效
(5)权宜之计的对策可能比问题更糟
(6)欲速则不达
(7)因与果在时空上并不紧密相连
(8)寻找小而有效的杠杆解
(9)鱼与熊掌可以兼得
(10)系统具有整体性而不可分割
(11)不可绝对归罪于外。

系统基模包括:
1.反应迟缓的调节环路基模;
2.成长上限基模;
3.舍本逐末基模(特例:转嫁负担给帮助者);
4.目标侵蚀基模;
5.恶性竞争基模;
6.富者愈富基模;
7.共同悲剧基模;
8.饮鸠止渴基模;
9.成长与投入不足基模

整合五项修炼，创建学习型组织

系统思考与其他四项修炼的关系
(1)自我超越与系统思考是相辅相成的。
(2)系统思考对于有效确立和改善心智模式也同样重要。
(3)如果没有系统思考的配合，建立共同愿景的修炼会缺乏重要的支撑。
(4)系统思考的观点和工具对团体学习极为重要。
(5)系统思考也需要有自我超越、改善心智模式、共同愿景与团 队学习四项修炼来发挥它的潜力。

五项修炼的地位、作用与相互关系。
系统思考是学习型组织的灵魂。它为个人或组织提供了一个健全的大脑，一种完善的思维方式，自我超越、改善心智模式、建立共同愿景、团队学习，都因为有了系统思考的存在而连在一起，共同达到组织的目标。
其中；改善心智模式 和 团队学习 这两项修炼是基础，自我超越 和 建立共同愿景 这两项修炼形成向上张力。系统思考是创建学习型组织的核心。

3. 创建学习型政府组织

在政府中创建学习型组织的必要性。
(1)创建学习型组织是政府应对全球化挑战的需要。
(2)创建学习型组织是增强政府核心竞争力的需要。
(3)创建学习型组织是政府改革和创新的辅助手段
(4)创建学习型组织是提高政府公务员素质的重要途径
(5)政府创建学习型组织是创建学习型社会的关键所在。

在政府中创建学习型组织的障碍与难点
(1)政府组织中的体制性障碍
(2)政府组织成员的 “自利经济人” 倾向
(3)政府组织中的 “官僚文化”
(4)政府组织中的技术障碍

★ 整合运用五项修炼来建构学习型组织
(1)改善政府心智模式，为创建学习型组织打造坚实基础。
(2)激励政府组织成员自我超越，形成创建学习型组织的向上张力。
(3)创建共同愿景，在政府组织成员中树立全局观念和打造团队精神。
(4)建立良好的组织学习机制，促进政府组织的团队学习。
(5)建立和完善政府学习机制的相关配套机制。
(6)合理运用信息技术，加强电子政府的建设，开展电子学习。

十二、政府流程再造

业务流程再造(BPR) 是指对企业的业务流程作根本性的思考和彻底重建，其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著性的改善，使得企业能最大限度地适应以顾客、竞争变化为特征的现代企业经营环境。

★ 业务流程再造具有四个重要特征:
(1)根本性的; (2)彻底的:不是改进,而是革命; (3)显著性的:不是提高,而是飞跃; (4)以流程为中心的。
这四个特征中,流程 是最重要的。

政府流程再造作为一种新的管理理念应用于政府管理中
其着眼点在于一个个政府流程，把政府流程作为最基本单位，以剖析政府组织的整体运作过程和管理模式。
其根本目标在于通过对政府流程的梳理和重组，以显著提高政府组织绩效。

政府流程再造的内涵
(1)以公众为出发点。
(2)以流程为中心。
(3)以“服务链”为纽带。
(4)以“扁平化”组织模式为目标

“扁平化”组织模式的特点
(1)扁平化。 (2)弹性化。 (3)开放性。 (4)动态适应性

★ 政府流程再造的产生背景
(1)官僚制弊病日益突出。
(2)信息技术的发展与进步所带来的影响。
网络的出现和普及,为政治民主提供了新的技术基础。网络为公民提供了积极参与政治的技术手段。公众参与政府决策的变化直接带来了政府自身行为方式的改变，而这正是政府流程再造发生的最大背景之一。

★ 政府流程再造的特点
(1)政府流程再造是多向互动的系统工程。
(2)政府流程再造强调政府绩效和服务质量的显著提高。
(3)政府流程再造强调对现代网络信息技术的应用

★ 政府流程再造的过程
(1)准备阶段。首先是要明确政府流程再造的目的和范围,这是政府流程再造的准备阶段,也是流程再造成功的基础环节。
(2)项目启动与计划阶段。成立业务流程再造小组;制订流程再造实施计划;就公众对本部门所提供公共服务的需求进行分析;设置政府流程再造的绩效目标。
(3)分析诊断阶段。对现有的公共服务及相关支持流程的描述和分析能够使组织和组织成员对组织目标有一个明确的理解和认识。
(4)新的政府业务流程设计阶段。分析并定义新流程的初步方案;建立新流程的原型和设计方案;设计人力资源;信息系统的分析和设计。
(5)流程再造实施阶段。重组组织结构及其运行机制；信息系统的实施；培训员工；新旧流程切换。
(6)对流程再造结果的检测评估阶段。组织的业务流程再造实施后，要评价再造成功与否，一方面，可以从直观感受方面直接获得结果；另一方面，要着力于对流程输出各项指标的评估。

★ 政府流程再造的意义
(1)政府流程再造是实现政府职能转变的需要
(2)政府流程再造是推动政府机构改革的需要。
(3)政府流程再造是提高行政绩效、降低行政成本的需要。
(4)政府流程再造是推进电子政务建设的需要

电子政务是信息技术于政府部门运用并引起政府管理变革的综合性结果和现象集合，是在流程再造、顾客导向、企业化、分权、竞争等各种创新理念指导下的政府改革的一种新形态。

★ 政府流程再造与电子政务之间的关系
(1)政府流程再造是电子政务的逻辑前提。
(2)电子政务的发展是影响政府流程再造的重要因素。

政府流程再造与电子政务之间的相互影响。
政府流程再造的顺利推进为电子政务的实施扫清组织结构甚至部分体制和文化的障碍，从而有力地推动政府电子政务目标的实现。
而信息技术的发达和电于政务的发展则为政府流程再造提供了更有利的技术背景和更高的起点。
同时，它所带来的政府流程的新变化也将更多的困难和挑战摆在了政府流程再造实践的面前，而政府流再造，作为新一轮政府改革的重要趋势和路径，面对这些问题时无法采取回避态度，只能直面应对，并学着克服。

★ 中国政府流程再造的实践
(1)初始阶段:效率政府建设时期。这一阶段的特征是单一部门内部的流程调整，要体现在某些政府流程的精简或者取消。
(2)深化阶段:整体性政府建设时期。这一阶段的特征是跨部门的流程优化,在跨部门、跨层级的大范围内实现政府信息、资源共享和协同办公。
(3)突破阶段:智慧政府建设时期。智慧政府就是指在大数据和人工智能技术的支持下，建立智慧数据平台整合和共享信息，建立一个以数据为核心，“政府一市场一社会”多元协作共治的治理格局。

【单选、辨析】
一站式服务中心以民众需求为中心的流程设计，打破了政府职能和部门界限,将相关政府部门提供的公共服务项目整合在一起，不仅极大地方便了公众，降低了公众在获取公共服务过程中的难度和成本也有效地打破了传统官僚制的壁垒，促进了部门之间的信息共享和沟通协作，理顺了政府流程关系。

行政审批制度改革将 办证、登记、挂号、过户、结算、报批项目、资质认定 等具体事项整合到行政服务大厅中。

★ 中国政府流程再造面临的挑战与问题
(1)地方政府流程再造动力失衡
(2)政府系统复杂，职能部门间存在目标差异
(3)信息技术改造与行政体制存在脱节
(4)绩效评估制度不完善，人为割裂流程
从具体实践上看,政府流程再造最根本的风险或许在于,我们要如何在解构原有官僚制组织结构和文化的同时，又不破坏原有制度设计中能够彰显和保障公共精神的那些构想以及价值。
同时又能在新的社会、经济、技术背景下,与整个发展社会趋势保持一致,并能够成为引领社会变革的方向和指标，这是我国政府流程再造改革中必须正视的挑战，也是必经的道路。

十三、行政组织改革

美国改革

美国行政组织改革的背景。
(1)从二战后到20世纪 70 年代末,美国政府行政职能的扩张引起公众的不满。
(2)美国政府规制过多过滥,抑制了组织及其工作人员的积极性和创造性。
(3)信息技术的发展为行政组织的变革创造了有利条件。
(4)国际环境的变化也促使美国行政组织出现了一些新变化。

美国行政组织改包括: (1)政府职能市场化; (2)放松规制 (3)放权与分权并行; (4)精简机构

政府职能市场化表现在: (1)公共服务民营化; (2)政府业务合同化

美国行政组织改革的特点。
美国行政组织改革以放松规制为其突出特点。放松规制的改革为私营部门管理理念的导人提供了空间,如引进效率观念、服务意识和竞争机制,开拓了新的思路;放松规制适应了信息时代政府管理的需求;美国放松规制的改革,并不是放松或废除所有的规制。

英国改革

背景：当代英国的行政改革大致可分为撒切尔夫人政府改革时期、工党布莱尔政府改革时期和卡梅伦政府改革时期。

撒切尔夫人的“竞争性政府”改革。
撒切尔政府改革主要是借助私营部门的管理方法来改革政府公共部门,它以提高政府管理效率、转变政府职能为目标,以引进市场机制和竞争为手段,目的是打造一个“竞争性政府”。改革的主要方向是公共服务的市场化。

布莱尔的“合作型政府”改革
1997年上台的布莱尔政府的改革背景是建立在对以往行政改革的经验的反思之上布莱尔上台所推行的改革，试图既借鉴企业竞争文化以推进公共服务的高效率，又能超越新自由主义的框架，希望秉承工党所主张的“第三条道路”。工党的“第三条道路”是在继续保守党政府的改革大方向的前提下,顺应环境变化的需要并总结前段改革经验的基础上,进行了渐进调整。

卡梅伦的“开放公共服务”改革。卡梅伦政府改革的具体做法包括：
(1)去中心化; (2)分权治理; (3)强化问责。

★ 英国行政组织改革的内容
(1)重新界定和优化行政组织职能,将部分职能市场化。
(2)以加强中央宏观调控权为宗旨,调整中央与地方行政组织之间的关系。
(3)以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。

英国行政组织改革的特点。
(1)非常注重学习私营企业的管理经验。 (2)注重循序渐进 (3)改革方案具有很强的针对性和操作性

日本改革

日本行政组织改革的背景
(1)过度的规制抑制了民间的创新和活力。
(2)随着经济增长速度的减慢,日本出现了持续的财政困难和财政赤字。
(3)中央政府对地方政府干预较大,限制了地方自治和市民自治的健康发展
(4)国际环境的变化对政府提出了挑战。
(5)社会问题的日趋繁多和严重,使日本政府面临着新的难题

日本行政组织改革的主要内容。
(1)放松国家规制，调整官民关系，缩减政府职能及机构
(2)推动地方分权,重新调整中央与地方的关系
(3)建立防止行政机构膨胀的机制
(4)建立公务员交流制度,纠正条条行政的弊端。

中国改革

★ 当代中国行政组织改革的背景
(1)社会主义市场经济体制的逐步建立,要求行政组织进行相应的改革。
(2)民主化政治体制的改革为我国行政组织的改革提供了广阔的空间。
(3)传统的行政组织体制,使行政效率低下,导致社会公众不满,为行政组织改革提供了社会动力。
(4)国外行政改革的理论与实践给我国行政组织改革提供了有益的经验和借鉴。
(5)知识经济时代的到来,给我国的行政组织改革带来了机遇和挑战。

中国行政组织改革的主要内容。
(1)理顺行政组织与其他组织的职能关系
(2)理顺行政组织内部的职能关系
(3)行政组织职能转变
(4)行政组织机构的改革

★ 中国行政组织改革的主要经验
(1)坚持以适应 社会主义市场经济 体制为改革的目标，把转变政府职能作为机构改革的关键。
(2)坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务。
(3)坚持渐进的、稳妥的改革方针，坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发因地制宜地进行改革。
(4)坚持机构改革与于部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构。